Parecer n° 240/2022

Parecer SCL nº 240/2022

Processo nº CMSP-PAD-2020/00271

Assunto: Contratação de serviços de execução de rampas em estrutura metálica

 

Ementa: Aditamento. Contrato por escopo. Prorrogação do prazo de vigência para abarcar prazo de execução. Ausência de óbices. Prorrogação do prazo de execução previsto para 05/02/2023. Ausência de previsão contratual acerca de dias não-úteis e da realização da Copa do Mundo de Futebol. Imprevisibilidade. Inteligência da Lei Federal 8.666/1993. Possibilidade. Recomendação a fim de garantir transparência.

 

Senhora Procuradora Legislativa Supervisora,

 

I – RELATÓRIO

 

  1. Cuidam os autos de contratação da xxxxxxxxx para execução de serviços de engenharia, incluindo desenvolvimento de projeto executivo, para implantação de duas rampas de interligação entre o Palácio Anchieta e o edifício-garagem pelo segundo subsolo, na forma do Termo de Contrato 31/2022. Segundo consta, o ajuste foi celebrado para viger até 22/12/2022.

 

  1. Vieram os autos a esta Procuradoria para análise de prorrogação de vigência contratual por mais 120 dias.

 

  1. É o relatório. Opino.

 

II – FUNDAMENTAÇÃO

 

  1. Os contratos administrativos podem ser classificados quanto à satisfação do objeto. Os contratos de duração continuada impõem à parte o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. De outro lado, os contratos por escopo ou de execução instantânea objetivam um bem determinado, exaurindo-se com o cumprimento de seu objeto. A Lei Federal 8.666/1993 dá tratamento distinto a um e outro, valendo mencionar as condições de prorrogação de sua vigência: enquanto os primeiros estão limitados às hipóteses previstas no art. 57, caput, os segundos admitem uma amplitude maior.

 

  1. O conteúdo do Termo de Contrato 31/2022 exige da contratada a entrega de um bem, no caso, a implantação de rampas de interligação entre o Palácio Anchieta e o edifício-garagem, sendo, portanto, um contrato por escopo. Em ajustes dessa natureza, o prazo fixado se destina apenas a assegurar um mínimo de eficiência e celeridade necessário para a satisfação do interesse público, de modo que, segundo alguns, não representaria jamais o fim do pacto negocial, mas apenas a constituição do particular em mora. O Tribunal de Contas da União (TCU), todavia, já assentou que, mesmo nos casos de contrato de escopo ainda não finalizado, seu prazo deve ser prorrogado antes do de seu término, sob pena de impossibilidade de ser prorrogação (Acórdão 3.131/2010, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes, j. 24.11.2010):

 

  1. A principal tese jurídica da defesa é que o aditamento de prazo não é necessário nos chamados contratos de escopo, em que o objeto é a aquisição de um determinado bem ou benfeitoria, a exemplo de uma obra, como no caso. Não abono tal tese, que no recurso vem chancelada pela doutrina de Joel de Menezes Niebuhr, não só porque contradiz a remansosa jurisprudência desta Corte, mas também porque é contrária à Lei 8.666/1993, cuja disciplina acerca do assunto, estabelecida no art. 57, veda a duração indeterminada do contrato administrativo e permite a prorrogação apenas nos acasos ali relacionados. É dizer: considera-se extinto o contrato que atingiu o termo final do prazo de duração nele fixado. Daí a necessidade de prorrogá-lo, por um dos motivos previstos em lei, ainda durante sua vigência.
  2. Porém, não se pode deixar de admitir que, de fato, para os contratos visando obra certa, essas exigências legais têm apenas o objetivo de evitar a prorrogação indefinida ou abusiva dos contratos, sem responsabilização de alguma das partes. Na disciplina da Lei 8.666/1993, o contrato administrativo há de produzir efeitos a partir de sua celebração, vedada, entre outras práticas, a de suspender prazos de execução sob alegação de falta de recursos sem qualquer responsabilização dos agentes administrativos.

 

  1. Tal entendimento decorre da própria Lei de Licitações, que veda prazo indeterminado (art. 57, § 3o), além do espírito de uma gestão responsável pelo administrador da coisa pública – o que inclui cumprimento de prazos – que permeia o ordenamento jurídico especialmente desde a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal 101/2000). Alerte-se que o novo marco regulatório de licitações (Lei Federal 14.133/2021), em seu art. 111, traz previsão contrária, não sendo, no entanto, aplicável na situação posta, regida pela lei anterior.

 

  1. Pois bem, não há óbice à prorrogação do prazo de vigência por 4 meses. Trata-se de interregno em que o contrato produz seus efeitos jurídicos, sendo incontestável o interesse desta Administração pela sua manutenção enquanto não concluído o serviço.

 

  1. Outra coisa, distinta do prazo de vigência, é o prazo de execução, que é aquele que o particular tem para o cumprimento de suas obrigações. A Lei Federal 8.666/1993 admite sua prorrogação nas seguintes hipóteses:

 

  • 1oOs prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:

I – alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II – superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III – interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV – aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

V – impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI – omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

 

  1. No caso em apreço, ao requerer prorrogação da execução por 30 dias, alegou xxxxxxxxxxx a superveniência de feriados de fim de ano e partidas da seleção brasileira na Copa do Mundo de Futebol, impactando fornecedores da cadeia produtiva (fls. 1.620/1.621), o que foi aceito pela unidade gestora (fls. 1.623/1.627). Citados eventos são, em realidade, totalmente previsíveis. Feriados de 15 de novembro, 25 de dezembro e 1o de janeiro, além de instituídos por lei, são incontestavelmente consagrados. Já a competição de futebol é de notório conhecimento, amplamente noticiada pela imprensa, inclusive quanto a datas de possíveis jogos da seleção brasileira desde o sorteio de grupos. A rigor, não justificariam a possibilidade da empresa entregar o objeto fora do termo fixado.

 

  1. Observe-se que o item 8.1 do termo de referência estabelece a elaboração de projeto executivo, desdobrada, segundo item 7.2, em dois momentos: entrega preliminar do projeto executivo em 30 dias contados da ordem de início de serviço de projeto e entrega definitiva em 10 dias do comunicado de ajustes e complementos. Somente após a Administração aceitar formalmente o projeto executivo, conforme item 8.2, é que se contarão 60 dias para construção de rampas. Consoante atesta a SGA.37, este último prazo começou a fluir em 08/11/2022.

 

  1. Assim, a possível imprevisibilidade, que altera fundamentalmente as condições de execução do contrato, não reside nos feriados e na Copa do Mundo de Futebol por si só. É o próprio ajuste que não considerou a distinção entre dias úteis e não-úteis, tampouco a habitual liberação de empregados no horário das partidas da seleção brasileira, mesmo sendo dia útil. A ausência de previsão contratual dessas circunstâncias especiais somada à evidente casualidade das datas da contratação e das ordens de início de serviço autoriza que o particular possa requerer dilatação de prazos, nos termos do art. 57, § 1o, II, da Lei Federal 8.666/1993.

 

  1. Ocorre que a prorrogação não pode ser concedida sem critérios, pois é dever do administrador público realizar gestão de seus contratos, zelando pela coisa pública, como antes pontuado. Considerando 3 feriados e 5 dias úteis paralisados pelo evento esportivo no curso do prazo de construção de rampas (60 dias), cabe à unidade gestora esclarecer o porquê de se conceder tempo adicional de 30 dias. Frise-se que não se trata de inviabilidade de concessão do trintídio, podendo-se fundamentar em questões técnicas (como comprometimento da eficiência em constantes retomadas de serviço, por exemplo), mas sim da imprescindibilidade de que os autos sejam devidamente instruídos com todas as informações, garantindo-se transparência a órgãos de controle e qualquer cidadão interessado no processo.

 

  1. O aditamento não encontra óbice formal, na medida em que se verifica a manutenção das condições de habilitação da contratada, na forma do art. 55, XIII, da Lei Federal 8.666/1993 e dos arts. 37 a 42 do Decreto Municipal 44.279/2003. Serão instruídos nesta oportunidade certidão positiva com efeitos de negativa de débitos relativos aos tributos federais e à dívida ativa da União válida até 14/06/2023, certidão conjunta de débitos de tributos mobiliários expedida pelo Município de São Paulo válida até 01/03/2023, certificado de regularidade do FGTS válido até 09/01/2023, certidão positiva com efeitos de negativa de débitos trabalhistas válida até 14/06/2023 e instrumento de contrato social.

 

  1. Outrossim, impedimentos legais de contratação estão ausentes, conforme demonstram as certidões negativas de registro no Cadastro Informativo Municipal, no Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas e no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade, também a serem neste momento juntadas.

 

  1. O signatário do ajuste foi indicado pela contratada, conforme mensagem eletrônica impressa.

 

III – CONCLUSÃO

 

  1. Pelo exposto, opina-se pela viabilidade jurídica da celebração do 1º Termo de Aditamento, cuja minuta vem em anexo, ao Termo de Contrato 31/2022, celebrado com xxxxxxxx para execução de serviços de engenharia, incluindo desenvolvimento de projeto executivo, para implantação de duas rampas de interligação entre o Palácio Anchieta e o edifício-garagem pelo segundo subsolo. Recomenda-se, independentemente da formalização do aditivo, a devida instrução destes autos com a justificativa da prorrogação do prazo de execução por 30 dias.

 

Este é o parecer que submeto ao elevado descortino de V. Sª.

 

São Paulo, 16 de dezembro de 2022.

 

Renato Takashi Igarashi

Procurador Legislativo

OAB/SP 222.048