Parecer SCL nº 228/2019
Processo nº 385/2019
TID nº 18289893
Assunto: Prorrogação de 12 meses em 2º Termo de Aditamento ao Termo de Cooperação Técnica 69/2017 celebrado com a XXXXXXXXXXXXXXXX

Senhor Procurador Legislativo Supervisor,

Cuidam os autos de cooperação entre a Câmara Municipal de São Paulo e a XXXXXXXXXXXXXXXX para realização de intercâmbio, integração técnica por assessoria, consultoria, elaboração de estudos e pesquisas na forma do Termo de Cooperação Técnica 69/2017. Segundo consta, o ajuste foi celebrado para vigência de 12 meses, prazo prorrogado por 12 meses pelo 1º Termo de Aditamento, com término previsto para 13/11/2019. Esta Procuradoria já se manifestou pela viabilidade de uma nova prorrogação com igual período.

Vieram os autos novamente para análise ajustes à minuta do termo aditivo, considerando novo plano de trabalho de fls. 38/40.

É o relatório. Opino.

A Lei Federal 8.666/1993 ocupou-se longamente com contratos e reservou somente uma disposição, o art. 116, para “convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres”. Maria Sylvia Zanella Di Pietro define convênio como “forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração” (in Direito administrativo. 32ª ed., São Paulo: Forense, 2019, p. 379). Diferentemente do contrato, no convênio as vontades se convergem, isto é, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum.

O Termo de Cooperação Técnica 69/2017 prevê o desenvolvimento conjunto de estudos com o objetivo de integração e cooperação técnica que permitam executar trabalhos técnicos, pesquisas, programas, projetos, cursos e eventos, bem como a participação conjunta em atividades relativas a assuntos de interesse público, aprofundando e aprimorando a qualidade do acompanhamento do processo legislativo. Bem se vê, pois, que há uma mútua colaboração, elemento que se faz presente na expressão “convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres” da Lei de Licitações, independentemente da terminologia adotada pela Administração, e que a distingue de contratos.

Fernando Dias Menezes de Almeida explica que há casos em que “a Administração não possui poder unilateral de impor à outra parte – pública ou privada – a situação jurídica que se pretende estabelecer”. Essa situação a que o autor se refere é criada pelo que chama de módulos convencionais, resultantes de acordo de vontades e que podem ser de cooperação, de concessão e instrumentais; o negócio jurídico em estudo, por envolver uma conjunção de esforços para um fim comum, está abrangido na primeira categoria. Em crítica à teoria do contrato administrativo adotada no Brasil, propõe ele a graduação da incidência das prerrogativas da Administração, conforme objeto contratual, preservando-se o atendimento à função social (in Contrato administrativo. São Paulo: Quartier Latin, 2012, pp. 236-240 e 352-356).

Quer-se mostrar com isso que, mesmo sem ostentar a natureza de contrato, o Termo de Cooperação Técnica 69/2017, enquanto produto de convenção das partes, deve observar princípios e regras que lhes são comuns – e comuns até com o regime de contratos de direito privado. É o caso, por exemplo, do pacta sunt servanda, que consiste em que as cláusulas pactuadas se reputam lei entre as partes. Dentre diversas disposições, destaque-se o item 4.1, que admite prorrogação do acordo mediante formalização de aditivo.

A prorrogação, evidentemente, não é automática e depende da avaliação da Administração Pública acerca de sua conveniência e oportunidade, exigindo-se a motivação do ato. No caso em apreço, a proposta é de 12 meses, porém, a minuta do termo aditivo fora rejeitada pela XXXXXXXXXXXXXXXX por se apresentar incompatível com o plano de trabalho, que previa ações até 13/11/2021.

Com efeito, embora não haja qualquer óbice jurídico à pretensa prorrogação, é intuitiva a necessidade de sua compatibilização com as ações previstas, de maneira que estas não podem ser desenvolvidas fora do período abrangido. Cláusulas previstas no documento anexo ao termo aditivo também atraem a incidência do princípio do pacta sunt servanda, sobretudo num instrumento como em apreço, em que prevalece a vontade das partes. Eventual conflito entre normas contratuais pode conduzir à invalidação de algumas delas.

Desse modo, buscando adequar a vigência até 13/11/2020, propôs a XXXXXXXXXXXXXXXX um novo plano de trabalho nas fls. 38/40. A unidade gestora manifestou concordância com a proposta nas fls. 42/44. Ressalve-se que, em contato com a própria instituição, foram feitos nela pequenos ajustes.

Pelo exposto, opina-se pela viabilidade jurídica da celebração do 2º Termo de Aditamento, cuja minuta vem em anexo, ao Termo de Cooperação Técnica 67/2017.

Este é o parecer que submeto ao elevado descortino de V. Sª.

São Paulo, 29 de outubro de 2019.

Renato Takashi Igarashi
Procurador Legislativo
OAB/SP 222.048