Parecer SCL nº 056/2023
MEM-2022-00570A
Assunto: Gerenciamento de pagamentos a servidores
Ementa: Termo de Referência. Contratação de instituição financeira para o gerenciamento de pagamentos a servidores ativos e aposentados da Edilidade. Possibilidade de pregão na forma presencial. Necessidade de autorização da E. Mesa.
Sr. Procurador Legislativo Supervisor Substituto,
O Sr. Secretário Geral Administrativo encaminhada o presente Memorando, solicitando manifestação jurídica desta Procuradoria sobre a modalidade de pregão a ser utilizado para a contratação de instituição financeira para o gerenciamento de pagamentos dos valores líquidos da folha de pagamento a servidores ativos e aposentados da Câmara Municipal de São Paulo, bem como para pagamento de outros créditos vinculados à folha de pagamento, devidos em razão de disposições legais, bem como cessão de espaço físico, cujo contrato e termo de permissão de uso atuais expiram em 28/08/2023.
Informa que se encontra em fase final a elaboração de Termo de Referência visando novo procedimento licitatório para o objeto em tela.
A Equipe de Apoio à Comissão Permanente de Julgamento de Licitações – SGA.9 manifesta-se no sentido de que os elementos técnicos exarados que subsidiaram a escolha da modalidade presencial por ocasião da contratação anterior permanecem inalterados, não tendo localizado, até o momento, no sistema BEC, utilizado por esta Edilidade para os pregões eletrônicos, licitações envolvendo instituições financeiras com o objeto em epígrafe. Tampouco foram localizados pregões eletrônicos no sistema BEC que tenham como critério de julgamento a melhor oferta ou maior valor.
É o relatório. Passamos à análise jurídica.
A licitação para o objeto pretendido terá como critério de julgamento o maior lance ou oferta, pois a instituição financeira apresenta contrapartida financeira a esta Casa Legislativa para gerenciar o pagamento de seus servidores.
No processo anterior foi exarado o Parecer nº 68/2018 (segue cópia anexa), cujas conclusões permanecem inalteradas, podendo ser adotadas para o presente caso concreto.
Diante das informações prestadas pelo Sr. Supervisor de SGA.9, verifica-se que não há sistema eletrônico que contemple o critério de julgamento a ser adotado. De acordo com as informações constantes na consulta que originou o Parecer nº 68/2018, o único sistema que contempla esse tipo de licitação é o sistema do Banco do Brasil (Licitações-e), não sendo recomendável a sua utilização em razão dos princípios da impessoalidade e da moralidade, pois o objeto refere-se justamente à contratação de instituição financeira.
Importa notar que, a Lei Geral de Licitações atualmente vigente (Lei Federal nº 8.666/93, art. 45, § 1º), a Lei Geral do Pregão atualmente em vigor (Lei Federal nº 10.520/02, art. 4º, inciso X), bem como a Nova Lei de Licitações que entrará em vigor em 1º de abril de 2023 (Lei Federal nº 14.133/21, art. 33), não contemplam o maior lance ou oferta como critério de julgamento, merecendo destaque que o único critério de julgamento previsto para a modalidade licitatória pregão é o menor preço, de acordo com o disposto na Lei Federal nº 10.520/02, art. 4º, inciso X; e o menor preço ou maior desconto, de acordo com a Lei Federal nº 14.133/21, art. 6º, inciso XLI.
Contudo, a jurisprudência das Cortes de Contas tem admitido a utilização desse tipo de licitação, desde que motivada e justificada nos autos, além da demonstração da sua viabilidade mercadológica. Essa foi a conclusão do Acordão nº 3042/2008 do Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU, Relator Min. Augusto Nardes, data da sessão 10/12/2008:
“9.1.2. a adoção de critério de julgamento de propostas não previsto na legislação do Pregão, do tipo maior valor ofertado para o objeto mencionado no item anterior, somente seria admissível, em princípio, em caráter excepcional, tendo em vista o relevante interesse público da aplicação deste critério alternativo para o atingimento dos objetivos institucionais do ente público e como mecanismo concretizador do princípio licitatório da seleção da oferta mais vantajosa para a Administração. Tal especificidade deve obrigatoriamente ser motivada e justificada pelo ente público no Processo relativo ao certame, além de ter demonstrada sua viabilidade mercadológica;”
O assunto foi tratado novamente no Acórdão nº 1940/2015 do Plenário do TCU que repetiu a conclusão exarada no Acórdão nº 3042/2008.
Com a adoção do critério de melhor lance ou oferta, busca-se a obtenção da melhor proposta para a Administração, princípio insculpido no art. 3º, “caput”, da Lei Federal nº 8.666/93 e objetivo traçado no art. 11, inciso I, da Lei Federal nº 14.133/21, cabendo aos licitantes apresentarem lances a partir do valor preestabelecido no instrumento convocatório, com base nos valores praticados no mercado.
Quando à adoção da forma presencial, o Ato CMSP nº 1361/2017 que dispõe sobre a padronização de Editais da Comissão de Julgamento de Licitações da Câmara Municipal de São Paulo, e dá outras providências, determina no art. 4º:
“Art. 4º A modalidade de licitação denominada Pregão observará, obrigatoriamente, a forma eletrônica, salvo se houver autorização fundamentada da Egrégia Mesa da Câmara Municipal de São Paulo para adoção da forma presencial”.
O dispositivo citado está de acordo com os parâmetros estabelecidos na Nova Lei de Licitações. O art. 17, § 2º e § 5º, da Lei Federal nº 14.133/21, assim dispõem:
“Art. 17.
[…]
- 2º As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admitida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser registrada em ata e gravada em áudio e vídeo.
[…]
- 5º Na hipótese excepcional de licitação sob a forma presencial a que refere o § 2º deste artigo, a sessão pública de apresentação de propostas deverá ser gravada em áudio e vídeo, e a gravação será juntada aos autos do processo licitatório depois de seu encerramento.”
A forma presencial para o pregão é amplamente utilizada para o objeto do presente Memorando. Foram consultados alguns editais para a pesquisa de mercado, a saber: Câmara Municipal de Campinas (fls. 134/181), Câmara Municipal de São Bernardo do Campo (fls. 182/222), Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (fls. 317/358), Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (fls. 359/416), Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo – ALESP (fls. 475/610), Assembleia Legislativa do Estado de Goiás – ALEGO (fls. 613/735).
Foram encontrados dois editais de pregão na forma eletrônica, realizado no sistema do Governo Federal denominado COMPRASNET, a saber: Câmara Municipal de Belo Horizonte (fls. 223/317) e Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região (fls. 417/475). Contudo, para ofertar lances é elaborada uma fórmula para a formação de um coeficiente para subsidiar a elaboração da proposta definitiva, de forma a obter a maior oferta, ou seja, não há nesse sistema o critério de julgamento de melhor lance ou oferta, sendo necessária a adoção de método aritmético complexo para obtenção da oferta definitiva.
Conforme ponderação de SGA.9, as minutas de editais padronizadas utilizadas por esta Casa Legislativa são para o sistema BECSP, que permite o cadastro de licitações somente do tipo menor preço. Além disso, até o presente momento, a totalidade de pregões eletrônicos desta Câmara Municipal foi realizada pelo sistema BECSP. Em pesquisa nesse sistema não foram localizadas licitações com o objeto pretendido, tampouco com critério de julgamento de melhor oferta ou valor.
Cumpre notar que a utilização do Sistema Bolsa Eletrônica de Compras – BECSP é oriunda do Termo de Convênio nº 25/2022 firmado entre a Câmara Municipal de São Paulo e o Estado de São Paulo, por meio da Secretaria de Orçamento e Gestão e, até o presente momento, tem sido o sistema que melhor atende às necessidades desta Casa Legislativa no que se refere a contratações públicas.
Na ausência de sistema eletrônico para realização do pregão do tipo melhor lance ou oferta, parece estar justificada a adoção da forma presencial, seja na regência das Leis Federais nº 8.666/93 e nº 10.520/02, seja na regência da Nova Lei de Licitações, a Lei Federal nº 14.133/21.
Assim sendo, recomenda-se que o referido processo seja encaminhado à E. Mesa para autorizar o Pregão na forma presencial, haja vista a impossibilidade técnica de sua realização na forma eletrônica.
É o Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa.
São Paulo, 28 de março de 2023.
Conceição Faria da Silva
Procuradora Legislativa Supervisora
Setor de Contratos e Licitações
OAB/SP n.º 209.170