Parecer SCL nº 0018/2023

Processo nº CMSP-PAD-2020/00271

Assunto: Contratação de serviços de execução de rampas em estrutura metálica.

Ementa: Aditamento. Contrato por escopo. Prorrogação do prazo de vigência para abarcar prazo de execução. Prorrogação do prazo de execução atualmente previsto para 05/02/2023. Possibilidade.

Senhora Procuradora Legislativa Supervisora,

Cuidam os autos de contratação da xxxxxxxxx para execução de serviços de engenharia, incluindo desenvolvimento de projeto executivo, para implantação de duas rampas de interligação entre o Palácio Anchieta e o edifício-garagem pelo segundo subsolo, na forma do Termo de Contrato 31/2022. Segundo consta, o ajuste, já em seu 1º Termo de Aditamento, possui prazo de execução fixado até 5/02/2023 e vigência contratual até 21/04/2023.

A Contratada solicitou aditamento (i) de valor do 1° Termo de Aditamento do Contrato n° 31/2022, com a justificativa de serviços extras necessários e que foram acrescidos ao escopo da obra para continuidade de sua execução; e (ii) a prorrogação do prazo de execução, por mais 15 (quinze) dias, e do prazo de vigência contratual por mais 120 (cento e vinte) dias, com a justificativa de que a dilação de prazo é necessária em decorrência do período festivo do recesso de final de ano, que prejudicou drasticamente a entrega de materiais dentro deste período por parte dos fornecedores que entraram em período de férias coletivas, e dos acréscimos e supressões demandados na obra em tela (fls. 1700/1701).

Às fls. 1717/1722 a Unidade Gestora (SGA.37 – Equipe de Desenvolvimento e Projeto) analisou e avalizou a solicitação da Contratada, esclarecendo que as alterações são necessárias para melhor atendimento ao objeto, mediante acréscimos e supressões técnicas realizadas, em especial, para o devido atendimento da norma ABNT NBR 9050 – Acessibilidade, tendo sido elaboradas nova planilha e memória de cálculo (fls. 1717/1718).

Em relação ao prazo de entrega que findaria em 05/02/2023, a fiscalização (SGA-37) informa que com o aceite de prorrogação do prazo de execução, por mais 15 (quinze) dias, o prazo de entrega passará para 20/02/2023; ressaltando que também é necessária a prorrogação do prazo de vigência do Contrato, englobando o período para emissão do Termo de Recebimento Definitivo, passando, desta forma, de 21/04/2023 (1° Termo de Aditamento ao Contrato n° 31/2022) para 19/08/2023.

A unidade gestora, ainda, apontou, do ponto de vista técnico, que os aditamentos requeridos visam a melhor adequação do objeto e respectivos prazos para sua conclusão, apresentando novo Cronograma Físico Financeiro (CMSPCAP-2023/00815-A).

É o relatório. Passo a opinar.

Os contratos administrativos podem ser classificados quanto à satisfação do objeto. Os contratos de duração continuada impõem à parte o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. De outro lado, os contratos por escopo ou de execução instantânea objetivam um bem determinado, exaurindo-se com o cumprimento de seu objeto. A Lei federal nº 8.666/1993 dá tratamento distinto a um e outro, valendo mencionar as condições de prorrogação de sua vigência: enquanto os primeiros estão limitados às hipóteses previstas no art. 57, caput, os segundos admitem uma amplitude maior.

O conteúdo do Termo de Contrato nº 31/2022 exige da Contratada a entrega de um bem, no caso, a implantação de rampas de interligação entre o Palácio Anchieta e o edifício-garagem, sendo, portanto, um contrato por escopo. Em ajustes dessa natureza, o prazo fixado se destina apenas a assegurar um mínimo de eficiência e celeridade necessário para a satisfação do interesse público, de modo que, segundo alguns, não representaria jamais o fim do pacto negocial, mas apenas a constituição do particular em mora.

O Tribunal de Contas da União (TCU), todavia, já assentou que, mesmo nos casos de contrato de escopo ainda não finalizado, seu prazo deve ser prorrogado antes do de seu término, sob pena de impossibilidade de ser prorrogação (Acórdão 3.131/2010, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes, j. 24.11.2010):

8. A principal tese jurídica da defesa é que o aditamento de prazo não é necessário nos chamados contratos de escopo, em que o objeto é a aquisição de um determinado bem ou benfeitoria, a exemplo de uma obra, como no caso. Não abono tal tese, que no recurso vem chancelada pela doutrina de Joel de Menezes Niebuhr, não só porque contradiz a remansosa jurisprudência desta Corte, mas também porque é contrária à Lei 8.666/1993, cuja disciplina acerca do assunto, estabelecida no art. 57, veda a duração indeterminada do contrato administrativo e permite a prorrogação apenas nos acasos ali relacionados. É dizer: considera-se extinto o contrato que atingiu o termo final do prazo de duração nele fixado. Daí a necessidade de prorrogá-lo, por um dos motivos previstos em lei, ainda durante sua vigência.
9. Porém, não se pode deixar de admitir que, de fato, para os contratos visando obra certa, essas exigências legais têm apenas o objetivo de evitar a prorrogação indefinida ou abusiva dos contratos, sem responsabilização de alguma das partes. Na disciplina da Lei 8.666/1993, o contrato administrativo há de produzir efeitos a partir de sua celebração, vedada, entre outras práticas, a de suspender prazos de execução sob alegação de falta de recursos sem qualquer responsabilização dos agentes administrativos.

Tal entendimento decorre da própria Lei de Licitações, que veda prazo indeterminado (art. 57, § 3^o), além do espírito de uma gestão responsável pelo administrador da coisa pública – o que inclui cumprimento de prazos – que permeia o ordenamento jurídico especialmente desde a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101/2000). Alerte-se que o novo marco regulatório de licitações (Lei Federal nº 14.133/2021), em seu art. 111, traz previsão contrária, não sendo, no entanto, aplicável na situação posta, regida pela lei anterior.

Não há óbice à prorrogação do prazo de vigência contratual por mais 120 (cento e vinte) dias – 4 (quatro) meses. Trata-se de interregno em que o contrato produz seus efeitos jurídicos, sendo incontestável o interesse desta Administração pela sua manutenção enquanto não concluído o serviço.

Já no que se refere ao prazo de execução, que é aquele que o particular tem para o cumprimento de suas obrigações, a Lei federal nº 8.666/1993 admite sua prorrogação nas seguintes hipóteses:

• 1^oOs prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:

I – alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II – superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III – interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV – aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

V – impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI – omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

No caso em apreço, ao requerer prorrogação da execução por 15 dias, alegou a xxxxxxxxxxx a superveniência do recesso de final de ano, que prejudicou drasticamente a entrega de materiais dentro deste período por parte dos fornecedores ,que entraram em período de férias coletivas, bem como pela viagem marcada de alguns colaboradores que retardaram os seus respectivos retornos aos postos de trabalho, e, também, pelo acréscimo de serviços extras necessários para a continuidade de execução das obras.

Assim, a possível imprevisibilidade, que altera fundamentalmente as condições de execução do contrato, reside, sobretudo, na demora da entrega de materiais, gerada pelo período de recesso, bem como pelos acréscimos de serviços extras necessários para a continuidade de execução das obras, conforme destacado pela unidade gestora às fls. 1719/1721. Às fls. 1726 constam os percentuais de acréscimo (31,11%) e decréscimo (8,31%) e total (22,80%), percentual entre acréscimos e supressões, inseridos na contratação.

Quanto às condições de habilitação da Contratada (art. 55, XIII, Lei nº 8.666/1993), constam dos autos os seguintes documentos: certidão positiva com efeitos de negativa de débitos relativos aos tributos federais e à dívida ativa da União (fls. 1651), válida até 14 de junho de 2023; certidão negativa de débitos trabalhistas (fls. 1654); válida até 14 de junho de 2023; Certidão de Tributos Mobiliários do Município de São Paulo regular (fls. 1654), válida até 1/03/2023.

Seguem, em anexo, Cadin municipal, certidão referente à regularidade de FGTS, cópia de e-mail com indicação do representante legal que deverá subscrever o termo (Sr. xxxxxxx), contrato social e certidões que comprovam a ausência de imposição de penalidades que impeçam a contratação: certidão CNJ, cadastro CEIS e certidões negativas de licitantes inidôneos expedidas pelos Tribunais de Contas de União e do Estado de São Paulo.

Por fim, a reserva de verba está localizada às fls. 1729/189.

Em face ao exposto não vislumbro óbices jurídicos ao aditamento pretendido.

Este é o parecer, que submeto à apreciação de V. Sa., conjuntamente com minuta de termo de aditamento.

São Paulo, 3 de fevereiro de 2023.

CARLOS EDUARDO DE ARAUJO

Procurador Legislativo

OAB/SP n° 256.848