Parecer n.º 758/2017
Ref.: Memorando SGA nº 79/2017
TID 16837395
Assunto: Câmara Municipal de São Paulo – Reforma de edificação existente e construção de nova edificação – Cooperação administrativa entre Poder Executivo e Poder Legislativo do Município de São Paulo – Análise da viabilidade jurídica.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora:
I – Relatório
Trata-se de expediente encaminhado pelo Sr. Secretário Geral Administrativo para análise e manifestação jurídica acerca da possibilidade de realização de obras de engenharia de maior complexidade técnica, deduzida nos seguintes termos:
“Tendo em vista a existência de estudos em andamento nesta Casa visando eventual realização de obras de engenharia de maior complexidade técnica, para reforma da edificação existente e construção de nova edificação, solicito, conforme determinação da I. Presidência desta Casa, análise e manifestação acerca dos aspectos jurídicos sobre a possibilidade ou não de que referidas obras sejam licitadas pelos órgãos competentes da Prefeitura do Município de São Paulo, ficando a gestão e acompanhamento dos serviços e respectivas medições de responsabilidade exclusiva do Executivo, considerando-se que o mesmo possui reconhecida experiência e prática na gestão de contratos dessa natureza, ficando a Edilidade responsável somente pelo pagamento dos serviços contratados, onerando seu orçamento.
Informo que todo o projeto de engenharia, ou seja, a definição do objeto a ser contratado, será de responsabilidade da Câmara”.
II – Fundamentação
II.a. Viabilidade orçamentária-financeira
A partir dos termos da consulta formulada, extrai-se que a questão em análise tem por objeto a possibilidade de celebração de ajuste visando a cooperação administrativa entre os Poderes integrantes do Município de São Paulo, mediante transferência de recursos.
Dessa forma, constata-se que o tema requer, preliminarmente, a análise do regramento concernente à atividade financeira estatal, especialmente porque, tendo em vista os termos da consulta formulada, pretende-se a transferência de recursos pertencentes a dotações orçamentárias distintas, que assim o são em razão da autonomia financeira entre os Poderes integrantes do Município.
Pois bem. O art. 167, inciso VI, da Constituição Federal veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Referida autorização apenas não é exigível nas estritas hipóteses previstas no §5º do artigo em questão. Nesse sentido:
Art. 167. São vedados:
(…)
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
(…)
§5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
Analisando a legislação municipal, observa-se que, nos termos da Lei Municipal nº 16.693, de 31 de julho de 2017 – Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2018, a transferência de recursos é autorizada tão somente no âmbito do Poder Executivo, não existindo previsão semelhante para o Poder Legislativo. Nesse sentido os arts. 25 a 27 da referida lei:
CAPÍTULO IV
DAS ALTERAÇÕES DA LEI ORÇAMENTÁRIA
Art. 25. Com fundamento no §8º do art. 165 da Constituição Federal e nos arts. 7º e 43 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, bem como no que determina o inciso VI do art. 167 da Constituição Federal, fica autorizado o Poder Executivo a proceder, mediante decreto, à abertura de créditos suplementares, bem como transpor, remanejar, transferir ou utilizar, total ou parcialmente, as dotações orçamentárias aprovadas na lei orçamentária de 2018 e em créditos adicionais.
Parágrafo único. A lei orçamentária estabelecerá o limite percentual e sua base de cálculo para utilização da autorização do “caput”.
Art. 26. Ficam a Câmara Municipal e o Tribunal de Contas do Município autorizados a abrirem, por ato próprio, créditos suplementares às dotações dos respectivos Órgãos, desde que os recursos sejam provenientes de anulação total ou parcial de suas dotações orçamentárias, conforme estabelece o inciso II do art. 27 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.
Art. 27. Ficam as entidades da Administração Indireta autorizadas a abrirem, por ato próprio, créditos suplementares às dotações dos respectivos Órgãos, desde que os recursos sejam provenientes de anulação total ou parcial de suas dotações orçamentárias.
Parágrafo único. A lei orçamentária estabelecerá o limite percentual e sua base de cálculo para utilização da autorização do “caput”.
Por sua vez, a Lei Municipal nº 16.529, de 26 de julho de 2016, que trata das diretrizes orçamentárias para o exercício de 2017, prevê apenas a transferência de recursos orçamentários para instituições privadas sem fins lucrativos e a autorização do Poder Executivo a contribuir para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação, conforme se extrai dos arts. 29 a 31 da referida lei:
CAPÍTULO VI
DAS ORIENTAÇÕES RELATIVAS À EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Art. 29. Na realização das ações de sua competência, o Município poderá transferir recursos a instituições privadas sem fins lucrativos, desde que compatíveis com os programas constantes da lei orçamentária anual, mediante convênio, ajuste ou congênere, pelo qual fiquem claramente definidos os deveres e obrigações de cada parte, a forma e os prazos para prestação de contas.
Art. 30. Fica vedada a realização, pelo Poder Executivo Municipal, de quaisquer despesas decorrentes de convênios, contratos de gestão e termos de parceria celebrados com entidades sem fins lucrativos que deixarem de prestar contas periodicamente na forma prevista pelo instrumento em questão à Secretaria Municipal responsável, com informações detalhadas sobre a utilização de recursos públicos municipais para pagamento de funcionários, contratos e convênios, com os respectivos comprovantes.
§1º As entidades de que trata este artigo abrangem as Organizações Sociais – OS’s, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP’s e demais associações civis e organizações assemelhadas.
§2º As informações relativas à celebração de convênios, contratos de gestão e termos de parceria serão publicadas no Portal da Prefeitura do Município de São Paulo na internet.
§3º As propostas de celebração ou renovação de contrato de gestão, convênio ou termo de parceria, bem como suas prestações de contas, deverão ser colocadas à disposição dos conselhos gestores locais ou do conselho municipal, quando for o caso.
Art. 31. Fica o Poder Executivo autorizado a contribuir para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação, inclusive instituições públicas vinculadas à União, ao Estado ou a outro Município, desde que compatíveis com os programas constantes da lei orçamentária anual, mediante convênio, ajuste ou congênere.
Dessa forma, vê-se, a princípio, que sob o aspecto orçamentário-financeiro, a transferência de recursos pretendida não encontraria amparo legal. Diante desse cenário, esta Procuradoria formulou consulta formal à Consultoria Técnica de Economia e Orçamento (CTEO) da Câmara Municipal de São Paulo, que, analisando a temática à luz da Constituição Federal, da legislação federal e da legislação municipal, entendeu não haver óbice à operação pretendia. Nesse sentido a conclusão do referido órgão:
“Então, em conclusão:
A NT é um instrumento que permite que os recursos públicos municipais sejam utilizados com maior eficiência, eficácia e efetividade, eis que desobriga um determinado órgão, com obras a executar para consecução de suas finalidades, de “reinventar a roda”, isto é, manter uma estrutura significativa de pessoal e demais recursos para gerenciamento desses projetos. Assim, a NT propicia que sejam acionados os especialistas em obras de órgãos que tem justamente essa finalidade. Como exemplo já citado, SME ‘delega competência a SMO para executar as obras de escolas que, orçamentariamente, estão alocadas no órgão de educação.
Ou seja: não é necessária lei para autorizar que um órgão, mediante nota de reserva de transferência, permita que outro órgão efetue os procedimentos tendentes a realizar ações e correspondentes despesas em benefício do próprio órgão, que “transfere” os recursos de uma ação que é por outro órgão operacionalizada. Vale dizer, os recursos do órgão orçamentário Câmara Municipal seriam utilizados em ação cujo beneficiário é a própria CMSP e não a Secretaria Municipal de Serviços e Obras (se esse fosse o órgão a realizar fisicamente as obras). Portanto, não se trata de “transferência de recursos”, nos termos da CF. A utilização da NT é praxe da Prefeitura Municipal há décadas, e não implica ofensa às normas orçamentárias. Reforce-se que a CMSP, orçamentariamente, é um órgão com qualquer outro no âmbito do Município de São Paulo, partilhando de um caixa único.
É o parecer.”
Assim, ante os esclarecimentos prestados pela Consultoria Técnica de Economia e Orçamento (CTEO), conclui-se que a realização das obras na forma pretendida não enseja violação ao art. 167, inciso VI, da Constituição Federal, restando prejudicado o óbice inicialmente apontado.
Por fim, ainda segundo a ótica financeira estatal, observo ser necessária a existência de recursos orçamentários suficientes para a realização das obras mencionadas, em atendimento ao quanto disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal:
Art. 167. São vedados:
(…)
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
Feitas estas considerações, passa-se à análise da cooperação administrativa entre entes públicos bem como do instrumento jurídico hábil a formalizar eventual ajuste.
II. b. Cooperação administrativa. Instrumento jurídico hábil. “Termo de Cooperação Técnica”.
Objetivando a adoção de um modelo gerencial de administração pública com vistas à concretização do princípio da eficiência, inserido no caput do art. 37 da Constituição Federal por força da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, admite-se que os entes públicos descentralizem atividades de seu âmbito administrativo, visando o alcance de determinado objetivo comum de interesse público, através da conclusão de consórcios e convênios administrativos com outros Entes Políticos e, ainda, mediante celebração de termos de cooperação (ou termos de execução descentralizada) através da descentralização de créditos entre órgãos no âmbito da execução orçamentária.
Nesse sentido são os modelos atualmente em vigor em outros entes da federação, conforme se depreende do Decreto Federal nº 6.170, de 25 de julho de 2007 (anexo), cujas disposições relevantes para o presente parecer são a seguir transcritas:
“O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 10 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, nº art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e no art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, DECRETA:
Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades que envolvam a transferência de recursos ou a descentralização de créditos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. (Redação dada pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I – convênio – acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;
II – contrato de repasse – instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União. (Redação dada pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
III – termo de execução descentralizada – instrumento por meio do qual é ajustada a descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática. (Redação dada pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
(…)
Art. 12-A. A celebração de termo de execução descentralizada atenderá à execução da descrição da ação orçamentária prevista no programa de trabalho e poderá ter as seguintes finalidades: (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
I – execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, em regime de mútua colaboração; (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
II – realização de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da unidade descentralizadora dos recursos; (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
III – execução de ações que se encontram organizadas em sistema e que são coordenadas e supervisionadas por um órgão central; ou (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
IV – ressarcimento de despesas. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
§1º A celebração de termo de execução descentralizada nas hipóteses dos incisos I a III do caput configura delegação de competência para a unidade descentralizada promover a execução de programas, atividades ou ações previstas no orçamento da unidade descentralizadora. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
§2º Para os casos de ressarcimento de despesas entre órgãos ou entidades da administração pública federal, poderá ser dispensada a formalização de termo de execução descentralizada. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
Art. 12-B. O termo de execução descentralizada observará o disposto no Decreto nº 825, de 28 de maio de 1993, e sua aplicação poderá ser disciplinada suplementarmente pelo ato conjunto previsto no art. 18. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013) ”
Semelhante é o modelo adotado no âmbito do Estado de São Paulo, conforme se depreende do Decreto Estadual nº 59.215, de 21 de maio de 2013 (anexo), cujos artigos 1º a 4º são a seguir transcritos:
“GERALDO ALCKMIN, Governador do Estado de São Paulo, no uso de suas atribuições legais, com fundamento no artigo 47, incisos II e III, da Constituição do Estado, Decreta:
Artigo 1º – Os convênios a serem celebrados pelo Estado de São Paulo, por intermédio das Secretarias de Estado, da Procuradoria Geral do Estado ou dos órgãos vinculados diretamente ao Governador, e pelas Autarquias dependem de prévia autorização governamental, exceto quando o respectivo instrumento:
I – seja subscrito pelo Chefe do Poder Executivo;
II – não estipule a transferência de recursos materiais e/ou financeiros por parte do Estado.
§1º – A celebração de convênios de que resultem para o Estado encargos não previstos na lei orçamentária depende de prévia autorização ou de aprovação da Assembleia Legislativa, nos termos do artigo 20, inciso XIX, da Constituição do Estado.
§2º – Na hipótese de que trata o inciso II deste artigo, fica atribuída competência ao respectivo Secretário de Estado, ao Procurador Geral do Estado ou ao dirigente máximo da Autarquia para a outorga da autorização.
§ 3º – O disposto neste decreto não se aplica às parcerias com organizações da sociedade civil a que se refere a Lei federal nº 13.019, de 31 de julho de 2014.
Artigo 2º – Nos convênios a serem celebrados com a União, por intermédio dos Ministérios do Poder Executivo, ou com entidades estrangeiras, a representação do Estado se fará pelo Governador, nos termos do artigo 47, inciso I, da Constituição do Estado.
Artigo 3º – Independe da autorização governamental a celebração de protocolos de intenção, assim entendidos os ajustes destituídos de conteúdo obrigacional, preparatórios da celebração de convênios, aplicando-se o disposto nos artigos 1º, § 2º, e 2º deste decreto no tocante à representação do Estado em tais avenças.
Artigo 4º – A colaboração institucional, de natureza administrativa, entre Secretarias de Estado ou a Procuradoria Geral do Estado, ou entre o Poder Executivo e os demais Poderes do Estado ou seus órgãos autônomos, na medida em que comporte formalização, será objeto de termo de cooperação, cuja celebração independe de autorização prévia, sendo o Poder Executivo representado pelo Governador do Estado na hipótese de ajuste com outro Poder do Estado ou órgão autônomo. (…)”
Neste ponto, de relevo são os esclarecimentos da Advocacia Geral da União no Parecer nº 00593/2015/CONJUR-MDA/CGU/AGU (anexo) no que diz respeito à caracterização do “Termo de Execução Descentralizada” (denominação corrente adotada em âmbito federal em substituição à expressão “Termo de Cooperação”) como instrumento apto a formalizar atos de cooperação entre órgãos do mesmo Ente Público, visando à realização de atividades com maior qualidade e eficiência:
“(…)
6. No âmbito da execução orçamentária, a descentralização de créditos é um dos instrumentos de realização do orçamento-programa e concretização do modelo gerencial de administração pública, pois, o que se busca são os resultados inerentes ao programa que o ente público se comprometeu a atingir.
7. Com efeito, é comum se constatar que o órgão ou entidade para o qual se encontra alocada determinada dotação orçamentária ou não tem como executar sozinho aquela ação de governo considerando a abrangência da mesma ou, se vier a executá-la, o fará com menos eficiência que juntamente com outro, posto que desprovido da estrutura e recursos humanos ou tecnológicos necessários à melhor execução.
8. Ou seja, algumas execuções de ações programadas, aparentemente, seriam mais eficazes se descentralizadas a outros órgãos ou entidades, ficando ao ente detentor originário do crédito a tarefa de gerenciar os resultados. A descentralização de crédito transfere a execução da despesa pública, de modo que as relações jurídicas advindas dessa execução, passam a ser da unidade ou entidade descentralizada. (…)”
Vê-se, portanto, que o escopo almejado com a celebração de “Termos de Cooperação” ou “Termos de Execução Descentralizada” se coaduna com o objetivo perseguido por este Poder Legislativo na celebração de ajuste visando que obras de engenharia de maior complexidade técnica sejam licitadas pelos órgãos competentes da Prefeitura do Município de São Paulo, ficando a gestão e acompanhamento dos serviços e respectivas medições de responsabilidade exclusiva do Poder Executivo, tendo em vista a reconhecida experiência e prática na gestão de contratos dessa natureza.
Todavia, ante a existência de servidores públicos da área de engenharia nos quadros profissionais desta Edilidade (Consultores Técnicos Legislativos – engenharia), cujo cargo compreende o desempenho profissional de atividades de interesse/necessidade da instituição, na sua respectiva área de atuação , entendo que eventual celebração de “Termo de Cooperação Técnica” exige a prévia justificativa da superior administração desta Câmara Municipal, a fim de se fundamentar a transferência da atividade ao Poder Executivo e, assim, demonstrar a vantajosidade e maior eficiência da descentralização.
Por outro lado, observo que a celebração de ajuste que encerre atos de cooperação administrativa entre Poderes integrantes do mesmo ente da federação não viola a autonomia e a independência, consagrada constitucionalmente, do Executivo e do Legislativo municipais.
Isso porque a autonomia entre os Poderes é uma prerrogativa destes, conferida para assegurar o exercício de suas funções precípuas, porém não os impedindo de, no exercício desta autonomia, celebrarem ajustes visando a realização de uma atividade de interesse de toda a coletividade, conforme se observa no caso em apreço. Com efeito, a adequada estruturação dos Poderes integrantes de ente da Federação constitui medida de inquestionável interesse público, tendo em vista contribuir para a adequada realização de suas funções institucionais e, assim, a devida realização dos programas de governo.
Não por outra razão a atuação cooperada envolvendo Poderes e órgãos autônomos é prática observada em outros entes da Federação, como no Estado de São Paulo, envolvendo Poder Executivo, Poder Judiciário e Ministério Público (anexo).
II.c. Legislação do Município de São Paulo.
Analisando o arcabouço normativo do Município de São Paulo, constata-se existir previsão apenas parcialmente semelhante à exaradas pelos entes da federação anteriormente indicados. Isso porque, conforme se depreende do Decreto nº 49.539, de 29 de maio de 2008, as normas ali inscritas tem por objeto regulamentar a celebração de convênios firmados pelos órgãos e entidades da Administração Pública municipal direta e indireta com órgãos ou entidades públicas de outros entes federativos, não se aplicando, portanto, a instrumentos celebrados entre órgãos da municipalidade. Nesse sentido é a regra disposta no art. 1º do Decreto em questão:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º Este decreto regulamenta a celebração, a liberação de recursos, a execução e seu acompanhamento, a fiscalização e a prestação de contas de convênios celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública municipal direta e indireta com órgãos ou entidades públicas de outros entes federativos, para a execução de programas, projetos, atividades e eventos de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos oriundos do orçamento municipal. (Redação dada pelo Decreto nº 57.575/2016)
Parágrafo único. As normas deste decreto não se aplicam aos convênios: (Redação dada pelo Decreto nº 57.575/2016)
I – cuja execução não envolva a transferência de recursos municipais; (Redação dada pelo Decreto nº 57.575/2016)
II – firmados com entidades ou organismos internacionais; (Redação dada pelo Decreto nº 57.575/2016)
III – firmados com Tribunais integrantes do Poder Judiciário perante os quais atue a Procuradoria Geral do Município. (Redação dada pelo Decreto nº 57.575/2016)
Em igual sentido o Decreto nº 57.575, de 29 de dezembro de 2016, que regulamenta os convênios e demais instrumentos de cooperação a serem firmados com organizações da sociedade civil, conforme dispõe seu art. 1º:
CAPÍTULO I
DA ABRANGÊNCIA
Art. 1º Este decreto dispõe sobre o regime jurídico das parcerias celebradas pela Administração Pública Municipal com organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco.
Parágrafo único. A aplicação das normas contidas neste decreto tem como fundamentos o princípio da autonomia municipal, a gestão pública democrática, a participação social, o fortalecimento da sociedade civil, da cidadania e a transparência na aplicação dos recursos públicos com vistas ao atendimento do interesse público e à qualidade das ações e serviços ofertados aos cidadãos.
Por outro lado, mediante pesquisa dos Atos e Decretos expedidos por esta Edilidade no exercício de sua atividade-meio administrativa, igualmente se constata a inexistência de regramento acerca do tema.
Vê-se, portanto, não haver no Município de São Paulo instrumento normativo apto a autorizar a celebração do ajuste pretendido. Assim, para viabiliza-lo, faz-se necessário que a Mesa Diretora desta Edilidade edite um Ato autorizando a cooperação institucional e, mais precisamente, a celebração de “Termo de Cooperação Técnica” visando a realização das aludidas obras.
Além disso, entendo recomendável que a Prefeitura do Município de São Paulo, após prévia análise acerca da reunião de condições suficientes, inclusive de ordem administrativa e financeira, para realização de obras de engenharia nesta Edilidade, expeça um Decreto a fim de assegurar que o objeto do ajuste pretendido se insira em seu campo de atuação funcional, nos termos dos modelos hoje adotados por outros entes da federação. Nesse sentido os Decretos Estaduais nº 29.860/1989, nº 40.687/1996 e nº 59.101/2013, acerca da construção, ampliação e reforma de edifícios destinados ao Poder Judiciário e ao Ministério Público por parte da Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania do Estado de São Paulo (anexo).
II.d. Art. 116 da Lei Federal nº 8.666/93 – Plano de Trabalho.
Por fim, observo que a celebração de “Termo de Cooperação Técnica” exige, ainda, a observância do quanto disposto no art. 116 da Lei Federal nº 8.666/93 , que ao tratar da atuação cooperada entre entes da Administração, delineia em seus dispositivos o regramento a ser observado, notadamente a elaboração de um Plano de Trabalho pelo ente descentralizador, que, na situação em análise, constitui esta Edilidade. Nesse sentido:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I – identificação do objeto a ser executado;
II – metas a serem atingidas;
III – etapas ou fases de execução;
IV – plano de aplicação dos recursos financeiros;
V – cronograma de desembolso;
VI – previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII – se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
§2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.
§3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:
I – quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;
II – quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;
III – quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.
§4º Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.
§5º As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste.
§6º Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
À vista das obrigações constantes do Plano de Trabalho, em razão da expressa determinação legal, notadamente a obrigação de fiscalização da conclusão das etapas do objeto executado visando à transferência dos recursos, entendo que será necessária a indicação de servidor desta Edilidade para acompanhamento e supervisão da execução do Termo de Cooperação em análise, tendo em vista que a transferência dos valores estará condicionada à regularidade da execução da atividade descentralizada.
III – Conclusão
Ante todo o exposto, constata-se ser possível a celebração de ajuste visando com que obras de maior complexidade sejam licitadas pelos órgãos competentes da Prefeitura do Município de São Paulo, ficando a gestão e acompanhamento dos serviços e respectivas medições de responsabilidade exclusiva do Executivo e esta Edilidade, por sua vez, responsável somente pelo pagamento dos serviços contratados, mediante oneração de seu próprio orçamento.
Para tanto, sugere-se que o ajuste seja formalizado mediante “Termo de Cooperação Técnica”, tendo em vista que, à luz dos modelos utilizados por outros entes da federação, aquele constitui o instrumento jurídico apto a encerrar a atuação conjunta e cooperada de Poderes integrantes da mesma unidade da federação. Referido documento deverá ser antecedido de justificativa da superior administração desta Câmara Municipal acerca da transferência das atividades ao Poder Executivo, bem como da expedição de um Ato pela Mesa Diretora desta Edilidade, tendo em vista a necessidade de autorização para a descentralização pretendida. Ademais, recomenda-se a expedição de um Decreto pela Prefeitura do Município de São Paulo, visando assegurar que o objeto do ajuste se insira em seu campo de atuação funcional.
Por fim, em consonância com o quanto disposto no art. 116 da Lei Federal nº 8.666/93, o instrumento em questão deverá ser antecedido pela elaboração de um Plano de Trabalho por esta CMSP, ente descentralizador dos recursos e das atividades.
Sendo essas as considerações quanto à consulta formulada pela Sr. Secretário Geral Administrativo, é o Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa.
São Paulo, 20 de setembro de 2017.
Ana Paula Sabadin S. T. Medina
Procuradora Legislativa
Setor de Contratos e Licitações
OAB/SP n.º 309.274