Parecer n° 26/2018

Parecer nº 26/2018
Ref.: TID 17183164
Interessado: Ouvidoria da Câmara
Assunto: Mensagem eletrônica solicitando parecer a respeito dos procedimentos a serem adotados pela Ouvidoria quando receber denúncias anônimas.

Senhora Supervisora,

O presente expediente iniciou-se por meio de email encaminhado pela D. Ouvidora desta Câmara Municipal, solicitando parecer deste órgão “à respeito dos procedimentos que esta Ouvidoria deve adotar quando acolher manifestações anônimas” (sic).

Esclarece a Sra. Ouvidora que o tema é recorrente e tem estado na pauta de recentes reuniões que a Ouvidoria teve com vários setores desta Casa.

Assim posta a questão, passo a me manifestar.

Desde logo friso meu desapreço pelo instituto da denúncia anônima, prática covarde, cujo uso indiscriminado é próprio de regimes autoritários, e que pode servir a propósitos nada nobres como vingança, perseguição, detratação, contra pessoas que sequer poderiam exercer o direito de defesa de sua imagem e honra, uma vez que não há contra quem se insurgir.

Esses os motivos, segundo penso, que a Constituição Cidadã de 1988 estabelece entre as garantias fundamentais da pessoa a livre manifestação do pensamento, vedado, porém, o anonimato

A vedação ao anonimato visa primordialmente resguardar direitos fundamentais de personalidade, como a imagem e a honra, permitindo, com essa proibição, a imputação de responsabilidades quando existir abuso e ou ofensa a estes direitos, possibilitando àquele que se considere injustamente ofendido buscar a reparação civil e/ou criminal contra aquele ofensor.

A despeito da norma constitucional citada, a Doutrina e a Jurisprudência vêm admitindo a denúncia anônima, com as cautelas e restrições que exponho, em nome de outros princípios constitucionais, como o da legalidade e moralidade que devem nortear a Administração Pública e do poder-dever da Administração de apurar a prática de possíveis irregularidades ou ilegalidades.

No âmbito da persecução penal a denúncia anônima, por meio dos chamados “disque denúncia”, nos quais podem ser noticiados delitos anonimamente, muitas dessas notícias de crime anônimas têm resultado na instauração de procedimentos criminais, inquéritos e ações penais, tornando-se um importante instrumento de controle da criminalidade, principalmente das organizações criminosas, consoante frisa Arthur Aquino Vilela .

Referido autor ensina que o início desse projeto se deu nos anos 90 no Rio de Janeiro, quando a cidade vivia uma crise na segurança pública. Nesse período os índices de sequestro eram os mais elevados do país, o que acabou por impactar na economia, pois fez com que muitas empresas se transferissem para outros estados. Essa situação fez com que lideranças empresariais e comunitárias se reunissem para enfrentar o problema. Para ajudar a combater este tipo de crime, o Disque-Denúncia foi criado, como uma central comunitária de atendimento telefônico visando o combate ao crime.

Assim, na seara criminal a denúncia anônima, tecnicamente chamada de notitia criminis inqualificada, passou a ser aceita tanto pela Doutrina quanto pelos Tribunais Superiores, admitindo-a como ato inicial para a investigação criminal, eis que não pode a autoridade policial deixar de investigar qualquer notícia da prática de possível crime, porém não para a abertura imediata de um inquérito policial, devendo a autoridade, anteriormente a essa providência, investigar a verossimilhança da denúncia anonimamente formulada. Não se admite, portanto a instauração de inquérito policial fundado apenas em uma notitia criminis inqualificada, pois essa não é suficiente para tanto.

Esse o entendimento do Supremo Tribunal Federal, conforme se vê na decisão a seguir reproduzida, que conduziu a jurisprudência da Corte:

HC 100042-MC/RO
RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO
EMENTA: A INVESTIGAÇÃO PENAL E A QUESTÃO DA DELAÇÃO ANÔNIMA. DOUTRINA. PRECEDENTES. PRETENDIDA EXTINÇÃO DO PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO, COM O CONSEQÜENTE ARQUIVAMENTO DO INQUÉRITO POLICIAL. DESCARACTERIZAÇÃO, NA ESPÉCIE, DA PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.
As autoridades públicas não podem iniciar qualquer medida de persecução (penal ou disciplinar), apoiando-se, unicamente, para tal fim, em peças apócrifas ou em escritos anônimos. É por essa razão que o escrito anônimo não autoriza, desde que isoladamente considerado, a imediata instauração de “persecutio criminis”. – Peças apócrifas não podem ser formalmente incorporadas a procedimentos instaurados pelo Estado, salvo quando forem produzidas pelo acusado ou, ainda, quando constituírem, elas próprias, o corpo de delito (como sucede com bilhetes de resgate no crime de extorsão mediante seqüestro, ou como ocorre com cartas que evidenciem a prática de crimes contra a honra, ou que corporifiquem o delito de ameaça ou que materializem o “crimen falsi”, p. ex.). – Nada impede, contudo, que o Poder Público, provocado por delação anônima (“disque-denúncia”, p. ex.), adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguação sumária, “com prudência e discrição”, a possível ocorrência de eventual situação de ilicitude penal, desde que o faça com o objetivo de conferir a verossimilhança dos fatos nela denunciados, em ordem a promover, então, em caso positivo, a formal instauração da “persecutio criminis”, mantendo-se, assim, completa desvinculação desse procedimento estatal em relação às peças apócrifas.
MINISTÉRIO PÚBLICO. AUTONOMIA INVESTIGATÓRIA. POSSIBILIDADE DE OFERECER DENÚNCIA INDEPENDENTEMENTE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO POLICIAL. – O Ministério Público, independentemente da prévia instauração de inquérito policial, também pode formar a sua “opinio delicti” com apoio em outros elementos de convicção – inclusive aqueles resultantes de atividade investigatória por ele próprio promovida – que evidenciem a materialidade do fato delituoso e a existência de indícios suficientes de autoria, desde que os dados informativos que dão suporte à acusação penal não derivem de documentos ou escritos anônimos nem os tenham como único fundamento causal. Doutrina. Precedentes. DECISÃO: Trata-se de “habeas corpus”, com pedido de medida liminar, impetrado contra decisão, que, emanada do E. Superior Tribunal de Justiça, restou consubstanciada em acórdão assim ementado (fls. 49): “PENAL E PROCESSUAL PENAL. ‘HABEAS CORPUS’ SUBSTITUTIVO DE RECURSO ORDINÁRIO. ARTS. 342, 343 E 344 DO CÓDIGO PENAL. INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO POLICIAL A PARTIR DE DENÚNCIA ANÔNIMA. ADMISSIBILIDADE. De acordo com a jurisprudência da Quinta Turma desta Corte, não há ilegalidade na instauração de inquérito policial com base em investigações deflagradas por denúncia anônima, eis que a autoridade policial tem o dever de apurar a veracidade dos fatos alegados, desde que se proceda com a devida cautela (HC 38.093/AM, 5ª Turma, Rel. Min. Gilson Dipp, DJ de 17/12/2004). Além disso, as notícias-crimes levadas ao conhecimento do Estado sob o manto do anonimato têm auxiliado de forma significativa na repressão ao crime (HC 64.096/PR, 5ª Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJ de 04/08/2008). A propósito, na mesma linha, recentemente decidiu a c. Sexta Turma desta Corte no HC 97.122/PE, Relª. Minª. Jane Silva – Desembargadora Convocada do TJ/MG -, DJ de 30/06/2008. Enfim, a denúncia anônima é admitida em nosso ordenamento jurídico, sendo considerada apta a determinar a instauração de inquérito policial, desde que contenham elementos informativos idôneos suficientes para tal medida, e desde que observadas as devidas cautelas no que diz respeito à identidade do investigado (HC 44.649/SP, 5ª Turma, Relª. Minª. Laurita Vaz, DJ de 08/10/2007). ‘Habeas corpus’ denegado.” (HC 93.421/RO, Rel. Min. FELIX FISCHER – grifei) Busca-se, na presente sede processual, a extinção do procedimento de investigação penal ora questionado, sob o fundamento de que – não se revestindo de legitimidade jurídica a instauração de inquérito policial com apoio em “denúncia anônima” – inexiste justa causa autorizadora da adoção, contra os pacientes, de medidas de persecução penal (fls. 02/22). Em conseqüência desse pleito, pretende-se a concessão de medida liminar para suspender, até final julgamento da presente ação de “habeas corpus”, o curso do Inquérito Policial nº 138/2007, em trâmite perante a 1ª DP/GM da comarca de Guajará-Mirim/RO. Passo a apreciar o pedido de medida liminar. E, ao fazê-lo, entendo, em juízo de estrita delibação, que se revela insuscetível de acolhimento a postulação cautelar ora deduzida no presente “writ” constitucional. Não se desconhece que a delação anônima, enquanto fonte única de informação, não constitui fator que se mostre suficiente para legitimar, de modo autônomo, sem o concurso de outros meios de revelação dos fatos, a instauração de procedimentos estatais. É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal, ao aprovar a Resolução STF nº 290/2004 – que instituiu, nesta Corte, o serviço de Ouvidoria – expressamente vedou a possibilidade de formulação de reclamação, críticas ou denúncias de caráter anônimo (art. 4º, II), determinando a sua liminar rejeição. Mais do que isso, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MS 24.405/DF, do Rel. Min. CARLOS VELLOSO, declarou, “incidenter tantum”, a inconstitucionalidade da expressão “manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia” constante do § 1º do art. 55 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443/92). É certo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – para não comprometer a apuração de comportamentos ilícitos e, ao mesmo tempo, para resguardar a exigência constitucional de publicidade – há de ser interpretada em termos que, segundo entendo, assim podem ser resumidos: (a) o escrito anônimo não justifica, por si só, desde que isoladamente considerado, a imediata instauração da “persecutio criminis”, eis que peças apócrifas não podem ser incorporadas, formalmente, ao processo, salvo quando tais documentos forem produzidos pelo acusado, ou, ainda, quando constituírem, eles próprios, o corpo de delito (como sucede com bilhetes de resgate no delito de extorsão mediante seqüestro, ou como ocorre com cartas que evidenciem a prática de crimes contra a honra, ou que corporifiquem o delito de ameaça ou que materializem o “crimen falsi”, p. ex.); (b) nada impede, contudo, que o Poder Público, provocado por delação anônima (“disque-denúncia”, p. ex.), adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguação sumária, “com prudência e discrição”, a possível ocorrência de eventual situação de ilicitude penal, desde que o faça com o objetivo de conferir a verossimilhança dos fatos nela denunciados, em ordem a promover, então, em caso positivo, a formal instauração da “persecutio criminis”, mantendo-se, assim, completa desvinculação desse procedimento estatal em relação às peças apócrifas; e (c) o Ministério Público, de outro lado, independentemente da prévia instauração de inquérito policial, também pode formar a sua “opinio delicti” com apoio em outros elementos de convicção que evidenciem a materialidade do fato delituoso e a existência de indícios suficientes de autoria, desde que os dados informativos que dão suporte à acusação penal não derivem de documentos ou escritos anônimos nem os tenham como único fundamento causal. Cumpre referir, no ponto, o valioso magistério expendido por GIOVANNI LEONE (“Il Codice di Procedura Penale Illustrato Articolo per Articolo”, sob a coordenação de UGO CONTI, vol. I/562-564, itens ns. 154/155, 1937, Società Editrice Libraria, Milano), cujo entendimento, no tema, após reconhecer o desvalor e a ineficácia probante dos escritos anônimos, desde que isoladamente considerados, admite, no entanto, quanto a eles, a possibilidade de a autoridade pública, a partir de tais documentos e mediante atos investigatórios destinados a conferir a verossimilhança de seu conteúdo, promover, então, em caso positivo, a formal instauração da pertinente “persecutio criminis”, mantendo-se, desse modo, completa desvinculação desse procedimento estatal em relação às peças apócrifas que forem encaminhadas aos agentes do Estado, salvo se os escritos anônimos constituírem o próprio corpo de delito ou provierem do acusado. Impende rememorar, no sentido que ora venho de expor, a precisa lição de JOSÉ FREDERICO MARQUES (“Elementos de Direito Processual Penal”, vol. I/147, item n. 71, 2ª ed., atualizada por Eduardo Reale Ferrari, 2000, Millennium): “No direito pátrio, a lei penal considera crime a denunciação caluniosa ou a comunicação falsa de crime (Código Penal, arts. 339 e 340), o que implica a exclusão do anonimato na ‘notitia criminis’, uma vez que é corolário dos preceitos legais citados a perfeita individualização de quem faz a comunicação de crime, a fim de que possa ser punido, no caso de atuar abusiva e ilicitamente. Parece-nos, porém, que nada impede a prática de atos iniciais de investigação da autoridade policial, quando delação anônima lhe chega às mãos, uma vez que a comunicação apresente informes de certa gravidade e contenha dados capazes de possibilitar diligências específicas para a descoberta de alguma infração ou seu autor. Se, no dizer de G. Leone, não se deve incluir o escrito anônimo entre os atos processuais, não servindo ele de base à ação penal, e tampouco como fonte de conhecimento do juiz, nada impede que, em determinadas hipóteses, a autoridade policial, com prudência e discrição, dele se sirva para pesquisas prévias. Cumpre-lhe, porém, assumir a responsabilidade da abertura das investigações, como se o escrito anônimo não existisse, tudo se passando como se tivesse havido ‘notitia criminis’ inqualificada.” (grifei) Essa diretriz doutrinária – perfilhada por JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES (“Tomada de Contas Especial”, p. 51, item n. 4.1.1.1.2, 2ª ed., 1998, Brasília Jurídica) – é também admitida, em sede de persecução penal, por FERNANDO CAPEZ (“Curso de Processo Penal”, p. 77, item n. 10.13, 7ª ed., 2001, Saraiva): “A delação anônima (‘notitia criminis inqualificada’) não deve ser repelida de plano, sendo incorreto considerá-la sempre inválida; contudo, requer cautela redobrada, por parte da autoridade policial, a qual deverá, antes de tudo, investigar a verossimilhança das informações.” (grifei) Idêntica percepção sobre a matéria em exame é revelada por JULIO FABBRINI MIRABETE (“Código de Processo Penal Interpretado”, p. 95, item n. 5.4, 7ª ed., 2000, Atlas), que assim se pronuncia: “(…) Não obstante o art. 5º, IV, da CF, que proíbe o anonimato na manifestação do pensamento, e de opiniões diversas, nada impede a notícia anônima do crime (‘notitia criminis’ inqualificada), mas, nessa hipótese, constitui dever funcional da autoridade pública destinatária, preliminarmente, proceder com a máxima cautela e discrição a investigações preliminares no sentido de apurar a verossimilhança das informações recebidas. Somente com a certeza da existência de indícios da ocorrência do ilícito é que deve instaurar o procedimento regular.” (grifei) Esse entendimento é também acolhido por NELSON HUNGRIA (“Comentários ao Código Penal”, vol. IX/466, item n. 178, 1958, Forense), cuja análise do tema – realizada sob a égide da Constituição republicana de 1946, que expressamente não permitia o anonimato (art. 141, § 5º), à semelhança do que se registra, presentemente, com a vigente Lei Fundamental (art. 5º, IV, “in fine”) – enfatiza a imprescindibilidade da investigação, ainda que motivada por delação anônima, desde que fundada em fatos verossímeis: “Segundo o § 1.º do art. 339, ‘A pena é aumentada de sexta parte, se o agente se serve de anonimato ou de nome suposto’. Explica-se: o indivíduo que se resguarda sob o anonimato ou nome suposto é mais perverso do que aquêle que age sem dissimulação. Ele sabe que a autoridade pública não pode deixar de investigar qualquer possível pista (salvo quando evidentemente inverossímil), ainda quando indicada por uma carta anônima ou assinada com pseudônimo; e, por isso mesmo, trata de esconder-se na sombra para dar o bote viperino. Assim, quando descoberto, deve estar sujeito a um plus de pena.” (grifei) Essa mesma posição – que entende recomendável, nos casos de delação anônima, que a autoridade pública proceda, de maneira discreta, a uma averiguação preliminar em torno da verossimilhança da comunicação (“delatio”) que lhe foi dirigida – é igualmente compartilhada, dentre outros, por GUILHERME DE SOUZA NUCCI (“Código de Processo Penal Comentado”, p. 87/88, item n. 29, 2008, RT), DAMÁSIO E. DE JESUS (“Código de Processo Penal Anotado”, p. 9, 23ª ed., 2009, Saraiva), GIOVANNI LEONE, (“Trattato di Diritto Processuale Penale”, vol. II/12-13, item n. 1, 1961, Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, Napoli), FERNANDO DA COSTA TOURINHO FILHO (“Código de Processo Penal Comentado”, vol. 1/34-35, 4ª ed., 1999, Saraiva), RODRIGO IENNACO (“Da validade do procedimento de persecução criminal deflagrado por denúncia anônima no Estado Democrático de Direito”, “in” Revista Brasileira de Ciências Criminais, vol. 62/220-263, 2006, RT), ROMEU DE ALMEIDA SALLES JUNIOR (“Inquérito Policial e Ação Penal”, item n. 17, p. 19/20, 7ª ed., 1998, Saraiva) e CARLOS FREDERICO COELHO NOGUEIRA (“Comentários ao Código de Processo Penal”, vol. 1/210, item n. 70, 2002, EDIPRO), cumprindo rememorar, ainda, por valiosa, a lição de ROGÉRIO LAURIA TUCCI (“Persecução Penal, Prisão e Liberdade”, p. 34/35, item n. 6, 1980, Saraiva): “Não deve haver qualquer dúvida, de resto, sobre que a notícia do crime possa ser transmitida anonimamente à autoridade pública (…). (…) constitui dever funcional da autoridade pública destinatária da notícia do crime, especialmente a policial, proceder, com máxima cautela e discrição, a uma investigação preambular no sentido de apurar a verossimilhança da informação, instaurando o inquérito somente em caso de verificação positiva. E isto, como se a sua cognição fosse espontânea, ou seja, como quando se trate de ‘notitia criminis’ direta ou inqualificada (…).” (grifei) Vale acrescentar que esse entendimento também fundamentou julgamento que proferi, em sede monocrática, a propósito da questão pertinente aos escritos anônimos. Ao assim julgar, proferi decisão que restou consubstanciada na seguinte ementa: “DELAÇÃO ANÔNIMA. COMUNICAÇÃO DE FATOS GRAVES QUE TERIAM SIDO PRATICADOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SITUAÇÕES QUE SE REVESTEM, EM TESE, DE ILICITUDE (PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS SUPOSTAMENTE DIRECIONADOS E ALEGADO PAGAMENTO DE DIÁRIAS EXORBITANTES). A QUESTÃO DA VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DO ANONIMATO (CF, ART. 5º, IV, ‘IN FINE’), EM FACE DA NECESSIDADE ÉTICO-JURÍDICA DE INVESTIGAÇÃO DE CONDUTAS FUNCIONAIS DESVIANTES. OBRIGAÇÃO ESTATAL, QUE, IMPOSTA PELO DEVER DE OBSERVÂNCIA DOS POSTULADOS DA LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (CF, ART. 37, ‘CAPUT’), TORNA INDERROGÁVEL O ENCARGO DE APURAR COMPORTAMENTOS EVENTUALMENTE LESIVOS AO INTERESSE PÚBLICO. RAZÕES DE INTERESSE SOCIAL EM POSSÍVEL CONFLITO COM A EXIGÊNCIA DE PROTEÇÃO À INCOLUMIDADE MORAL DAS PESSOAS (CF, ART. 5º, X). O DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO DO CIDADÃO AO FIEL DESEMPENHO, PELOS AGENTES ESTATAIS, DO DEVER DE PROBIDADE CONSTITUIRIA UMA LIMITAÇÃO EXTERNA AOS DIREITOS DA PERSONALIDADE? LIBERDADES EM ANTAGONISMO. SITUAÇÃO DE TENSÃO DIALÉTICA ENTRE PRINCÍPIOS ESTRUTURANTES DA ORDEM CONSTITUCIONAL. COLISÃO DE DIREITOS QUE SE RESOLVE, EM CADA CASO OCORRENTE, MEDIANTE PONDERAÇÃO DOS VALORES E INTERESSES EM CONFLITO. CONSIDERAÇÕES DOUTRINÁRIAS. LIMINAR INDEFERIDA.” (MS 24.369-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, “in” Informativo/STF nº 286/2002) Cabe referir, ainda, que o E. Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar a questão da delação anônima, analisada em face do art. 5º, IV, “in fine”, da Constituição da República, já se pronunciou no sentido de considerá-la juridicamente possível, desde que o Estado, ao agir em função de comunicações revestidas de caráter apócrifo, atue com cautela, em ordem a evitar a consumação de situações que possam ferir, injustamente, direitos de terceiros: “CRIMINAL. RHC. ‘NOTITIA CRIMINIS’ ANÔNIMA. INQUÉRITO POLICIAL. VALIDADE. 1. A ‘delatio criminis’ anônima não constitui causa da ação penal que surgirá, em sendo o caso, da investigação policial decorrente. Se colhidos elementos suficientes, haverá, então, ensejo para a denúncia. É bem verdade que a Constituição Federal (art. 5º, IV) veda o anonimato na manifestação do pensamento, nada impedindo, entretanto, mas, pelo contrário, sendo dever da autoridade policial proceder à investigação, cercando-se, naturalmente, de cautela. 2. Recurso ordinário improvido.” (RHC 7.329/GO, Rel. Min. FERNANDO GONÇALVES – grifei) “CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. (…). PROCESSO ADMINISTRATIVO DESENCADEADO ATRAVÉS DE ‘DENÚNCIA ANÔNIMA’. VALIDADE. INTELIGÊNCIA DA CLÁUSULA FINAL DO INCISO IV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (VEDAÇÃO DO ANONIMATO). (…). RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.” (RMS 4.435/MT, Rel. Min. ADHEMAR MACIEL – grifei) “(…) Carta anônima, sequer referida na denúncia e que, quando muito, propiciou investigações por parte do organismo policial, não se pode reputar de ilícita. É certo que, isoladamente, não terá qualquer valor, mas também não se pode tê-la como prejudicial a todas as outras validamente obtidas.” (RHC 7.363/RJ, Rel. Min. ANSELMO SANTIAGO – grifei) Vê-se, portanto, não obstante o caráter apócrifo da delação ora questionada (“denúncia anônima” encaminhada ao representante do Ministério Público local), que, tratando-se de revelação de fatos revestidos de aparente ilicitude penal, existe, “a priori”, a possibilidade de o Estado adotar medidas destinadas a esclarecer, em sumária e prévia apuração, a idoneidade das alegações que lhe foram transmitidas, desde que verossímeis, em atendimento ao dever estatal de fazer prevalecer – consideradas razões de interesse público – a observância do postulado jurídico da legalidade, que impõe, à autoridade pública, a obrigação de apurar a verdade real em torno da materialidade e autoria de eventos supostamente delituosos. O caso dos autos evidencia que a diretriz jurisprudencial consolidada no âmbito desta Corte foi observada, integralmente, na espécie ora em exame, eis que o Ministério Público só fez instaurar o procedimento de investigação penal depois de haver adotado medidas fundadas em prudente discrição e destinadas a conferir a verossimilhança dos dados que lhe foram transmitidos mediante delação anônima, pois – insista-se – as autoridades públicas não podem iniciar qualquer medida de persecução (penal ou disciplinar) somente com fundamento em peças apócrifas ou em escritos anônimos. Ou, em outras palavras: a instauração do ora questionado procedimento de investigação penal não guarda direta e imediata vinculação causal com a “notitia criminis” inqualificada – assim chamada por JOSÉ FREDERICO MARQUES (“Elementos de Direito Processual Penal”, vol. I/147, item n. 71, 2ª ed., atualizada por Eduardo Reale Ferrari, 2000, Millennium) -, de que foi destinatário, na espécie em análise, o próprio representante do Ministério Público, que somente movimentou o aparato estatal após averiguação preliminar dos elementos veiculados naquela comunicação de prática delituosa. É de registrar, ainda, por relevante, que o paciente Edson Atiari Magalhães, ao comparecer perante o Promotor de Justiça local, teria confirmado, na presença de uma Defensora Pública, o teor de alguns elementos informativos transmitidos pela anônima delação (Apenso, fls. 51/52). Em suma, analisada a questão sob a perspectiva da delação anônima, e considerados os elementos que venho de mencionar, não vejo como reconhecer, ao menos em sede de estrita delibação, ilicitude na instauração, contra os ora pacientes, da “persecutio criminis” em referência, eis que esta não foi iniciada, unicamente, com apoio na comunicação anônima dirigida ao representante do Ministério Público. Cumpre enfatizar, finalmente, que a mera instauração de inquérito policial, que objetive a investigação de fatos considerados criminosos pelo ordenamento positivo, não constitui, só por si, ato capaz de caracterizar situação de injusto constrangimento, mesmo porque se impõe, ao Poder Público, adotar as providências necessárias ao integral esclarecimento da prática delituosa. Por tal razão, firmou-se, nesta Suprema Corte, orientação jurisprudencial no sentido de que “a simples apuração da ‘notitia criminis’ não constitui constrangimento ilegal a ser corrigido pela via do ‘habeas corpus’” (RTJ 78/138). Havendo suspeita de crime, e existindo elementos idôneos de informação que autorizem a investigação penal do episódio delituoso, torna-se essencial proceder à ampla apuração dos fatos, satisfazendo-se, desse modo, com a legítima instauração do pertinente inquérito, um imperativo inafastável, fundado na necessidade ético-jurídica de sempre se promover a busca da verdade real. Convém ressaltar, neste ponto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, cuja orientação firmou-se no sentido de que, havendo suspeita fundada de crime, legitima-se a instauração de inquérito policial (RT 590/450), pois o trancamento da investigação penal somente se justificaria, se os fatos pudessem, desde logo, evidenciar-se como “inexistentes ou não configurantes, em tese, de infração penal” (RT 620/368): “A SIMPLES APURAÇÃO DE FATO DELITUOSO NÃO CONSTITUI, SÓ POR SI, SITUAÇÃO DE CONSTRANGIMENTO ILEGAL. – Havendo suspeita fundada de crime, e existindo elementos idôneos de informação que autorizem a investigação penal do episódio delituoso, torna-se legítima a instauração de inquérito policial, eis que se impõe, ao Poder Público, a adoção de providências necessárias ao integral esclarecimento da verdade real, notadamente nos casos de delitos perseguíveis mediante ação penal pública incondicionada. Precedentes.” (RTJ 181/1039-1040, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Esse entendimento – que se reflete na jurisprudência dos Tribunais (RT 598/321 – RT 603/365 – RT 610/321 – RT 639/296-297 – RT 729/590) – também encontra apoio em autorizado magistério doutrinário, como se vê da lição de JULIO FABBRINI MIRABETE (“Código de Processo Penal Interpretado”, p. 1.424, item n. 648.2, 7ª ed., 2000, Atlas): “Em regra, o ‘habeas corpus’ não é meio para trancar inquérito policial, porque, para a instauração do procedimento inquisitório, basta haver elementos indicativos da ocorrência de fato que, em tese, configura ilícito penal, e indícios que apontem determinada pessoa ou determinadas pessoas como participantes do fato típico e antijurídico. Se os fatos configuram crime em tese, o inquérito policial não pode ser trancado por falta de justa causa.” (grifei) Todos os elementos que venho de expor levam-me a vislumbrar descaracterizada, ao menos em juízo de sumária cognição, a plausibilidade jurídica da pretensão cautelar deduzida na presente causa. Sendo assim, em face das razões expostas e sem prejuízo de ulterior reexame da matéria quando do julgamento final desta ação de “habeas corpus”, indefiro o pedido de medida cautelar. 2. Oficie-se, ao MM. Juiz de Direito da comarca de Guajará-Mirim/RO, para que informe a fase em que presentemente se acha o Inquérito Policial nº 138/2007, encaminhando-se-lhe cópia da presente decisão. Publique-se. Brasília, 02 de outubro de 2009. Ministro CELSO DE MELLO Relator (decisão publicada no DJE de 8.10.2009)” (negritos meus).

Assim, a título de conclusão, no âmbito penal a denúncia anônima é admitida, sendo considerada apta a determinar a instauração de inquérito policial, desde que contenha elementos informativos idôneos suficientes para tal medida, e desde que observadas as devidas cautelas no que diz respeito à identidade do investigado.

Para que haja respeito à situação inicial de inocência do indivíduo, tais diligências ou investigações preliminares devem, necessariamente, primar pelo sigilo, evitando escândalo e constrangimento àquele que foi denunciado. As provas também devem ser razoáveis, como colheita de possíveis testemunhas, as quais não precisariam de pronto, serem ouvidas, mas apenas serviriam para confirmação da possível existência do crime e de indícios de autoria.

Colocado o tema no âmbito penal, importa agora verificar a legitimidade da denúncia apócrifa no âmbito administrativo, especialmente na seara dos processos administrativos disciplinares, à luz das normas constitucionais e infraconstitucionais.

Penso que a instauração de processo disciplinar com base exclusivamente em denúncia anônima é incompatível com o texto da Constituição Federal eis que, prima facie, representa afronta ao art. 5º, IV, que confere especial proteção ao direito à honra, ao contraditório e à ampla defesa, ao vedar o anonimato, tal como o que ocorre na seara do Direito Penal, como dito acima.

Com efeito, se para o combate ao crime a denúncia anônima somente é admitida quando adotadas providências preliminares para verificar a plausibilidade da mesma, na seara da Administração Pública tal aceitação deve se revestir de maiores cuidados ainda.

Não é por outra razão que a Lei dos Servidores Públicos Federais – Lei n. 8.112/90, em seu artigo 144 , expressamente exige, para o processamento de denúncia contra servidor, a identificação do denunciante, seu endereço e confirmação de autenticidade.

Ainda no plano infraconstitucional, a Lei de improbidade Administrativa, por sua vez, em seu art. 14, parágrafo único, impede o processamento de denúncia anônima .

O próprio Supremo Tribunal Federal, na Resolução nº 361/2008, que regulamenta a “Central do Cidadão no Supremo Tribunal Federal”, órgão com a natureza de uma ouvidoria, a quem compete, entre outras atribuições, receber informações, denúncias, críticas, dispõe, em seu artigo 5º, in verbis:

“Art. 5º Não serão admitidas pela Central do Cidadão:
I – denúncias de fatos que constituam crimes, em vista das competências institucionais do Ministério Público e das polícias, nos termos dos arts. 129, inciso I, e 144, ambos da Constituição Federal;
II – reclamações, críticas ou denúncias anônimas;
III – reclamações, críticas ou denúncias que envolvam Ministros do Tribunal.
§ 1o Nas hipóteses previstas nos incisos I e II, o pedido terá seu processamento rejeitado liminarmente e será devolvido ao remetente, no caso do inciso I, ou arquivado, no caso do inciso II.
§ 2o No caso do inciso III, a manifestação será encaminhada ao Ministro para conhecimento e adoção das providências que entender necessárias.
§ 3o Eventuais reclamações, sugestões e críticas referentes a outros órgãos do Poder Judiciário serão remetidas ao Conselho Nacional de Justiça e, quando referentes a outros Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, aos respectivos órgãos, comunicando-se em qualquer hipótese o fato ao interessado.”

As legislações que regulam as Corregedorias parlamentares via de regra também proíbem o anonimato, tal como a Resolução nº 07/2003, que criou e regula a Corregedoria desta Casa, que em seu artigo 20 proíbe a denúncia anônima.

Ainda no âmbito deste Legislativo, o Ato nº 1231/2003, que regulamenta a aplicação da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 – Lei de Acesso, na Câmara, estabelece, em seu artigo 7º, in verbis:

“Art. 7º O pedido de informações de qualquer interessado deverá conter:
I – nome do requerente;
II – número de documento de identificação válido;
III – especificação, de forma clara e precisa, da informação requerida; e
IV – endereço físico ou eletrônico do requerente, para recebimento de comunicações ou da informação requerida.
Parágrafo único. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I – genéricos;
II – desproporcionais ou desarrazoados; ou
III – que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência da Câmara Municipal de São Paulo, devendo neste caso, se de seu conhecimento, indicar o local onde se encontram as informações a partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados.”

Como se vê, o Ato que rege o pedido com base na Lei de Acesso à Informação exige a identificação e qualificação do requerente, cabendo à Ouvidoria do Parlamento zelar pelo atendimento a esse requisito, consoante dispõe o artigo 5º do mesmo Ato.

Tudo o quanto aqui exposto e a legislação citada indicam a necessidade de identificação do requerente de informações e do denunciante de condutas que julguem irregulares no âmbito da Administração, vedando assim a denúncia anônima.

Por outro lado, a Doutrina e a Jurisprudência vêm temperando essa vedação, em face do poder-dever da Administração investigar e corrigir os atos considerados irregulares e ilegais, não devendo opor a esse direito a simples alegação de que a notícia lhe chegou apocrifamente.

Em suma, o entendimento vem se consolidando no mesmo sentido da solução dada na esfera penal, qual seja, a de que a denúncia anônima por si só não é instrumento suficiente para a instauração de processo investigativo ou disciplinar, em respeito ao inciso IV do artigo 5º da Carta Magna, ao mesmo tempo em que não deve ser descartada de pronto, em face do dever da Administração de averiguar os mal feitos que lhe são noticiados e de rever os atos ilegais, com base em seu poder de autotutela, cabendo-lhe adotar as medidas para verificar a plausibilidade do quanto denunciado, a existência de um mínimo de prova e indícios razoáveis de autoria, sempre preservando o sigilo e garantindo o anonimato do servidor eventualmente objeto da denúncia.

Aliás, o entendimento fixado pelo E. Supremo Tribunal Federal no Acórdão mais acima reproduzido, condutor do entendimento acerca da denúncia anônima no âmbito penal, define, em suas conclusões, que as condições para aceitação de denúncia anônima se referem tanto a esse âmbito quanto ao da Administração Pública em geral quando no exercício de seu poder-dever de apurar eventuais irregularidades ou ilegalidades que lhe tenham sido noticiadas.

Assim sendo, ante todo o exposto, respondendo objetivamente à consulta formulada pela Sra. Ouvidora, manifesto-me no sentido da aceitação parcimoniosa da denúncia anônima, devendo a Ouvidoria zelar pela aplicação dos Atos nºs 1231/2013 e 1132/2011, cabendo-lhe adotar, entre outras medidas:

1. Todo e qualquer pedido de informação, ainda que consubstancie a notícia da prática de possível irregularidade ou ilegalidade, deve ser solicitada por autor identificado e qualificado, observando o artigo 7º do Ato nº 1231/2013;

2. Caso o requerente da informação ou autor da denúncia pleiteie a preservação de seu anonimato, seja por temor pela prática de alguma medida contra si, seja em favor da investigação, deve a Ouvidoria, de qualquer forma, obter a perfeita identificação do denunciante, mantendo o registro disso em seus arquivos, ainda que a seguir seja gerado expediente sem identificação do autor do pedido ou da denúncia;

3. Quando a informação requerida tiver por objeto informações de cunho pessoal, observar o artigo 9º do Ato 1231/13 , sob pena de responsabilização do funcionário detentor da informação pelo seu mau uso. No caso de solicitação que envolva informações pessoais, o solicitante deve declarar qual o interesse coletivo no acesso a essas informações;

4. Quando a informação solicitada já estiver disponível ao público em geral, em razão da postura ativa da Administração de fornecimento de informações de interesse público através dos meios eletrônicos ou que tais, a Ouvidoria deve orientar o solicitante sobre como obter a informação desejada;

5. O recebimento excepcional de informação anônima somente se justifica quando consubstancie denúncia da prática de alguma grave irregularidade ou ilegalidade por parte de servidores da Administração, e que impliquem no dever de apuração do noticiado, cabendo à Administração fazer um exame prévio da plausibilidade do quanto aventado na denúncia, a presença de indícios suficientes da existência da ilegalidade e indicação de um mínimo de provas, guardando sempre a cautela e o sigilo necessários à não exposição indevida da pessoa contra a qual paira a alegação, para somente após as providências acima e constatada a existência de elementos claramente indicadores da eventual prática de ilícitos, determinar a abertura de uma sindicância com vistas à apuração do quanto denunciado.

Essas as recomendações que penso podem ser desde logo adotadas pela Ouvidoria, sem prejuízo de outras medidas que a rotina venham a indicar.

Esse o meu parecer, que elevo à superior consideração de Vossa Senhoria.

São Paulo, 23 de janeiro de 2018.

LUIZ EDUARDO DE SIQUEIRA S.THIAGO
Procurador Legislativo – OAB/SP 109.429