Parecer Chefia nº 11/2020
TID 19018662
Ref: XXXXXXXXXXXXXXXX
Assunto: Lei Complementar nº 173/2020 – Evolução Funcional – Possibilidade
EMENTA: EVOLUÇÃO FUNCIONAL – previsão legal anterior à pandemia – ressalva do art. 8º, inc. I in fine da LC 173/2020 – incidência; hipótese de evolução funcional derivada exclusivamente de tempo de permanência no cargo – vedação do art. 8º, inc. IX da LC 173/2020 – não enquadramento – provimento derivado em cargo público que não equivale à concessão de adicionais de tempo de serviço do sistema remuneratório – interpretação histórica – exclusão de promoções e progressões do inc. IX do art. 8º da LC 173/2020. Precedentes neste sentido: a) Ato Normativo nº 01/2020-TJ/TCE/MP, de 3 de junho de 2020; b) Nota Técnica SEI nº 20581/2020/ME (Ministério da Economia-Departamento de Carreiras e Desenvolvimento de Pessoas (DESEN/SGP); c) Parecer SEI da Procuradoria da Fazenda Nacional nº 9357/2020/ME; d) PARECER 013/2020 – PGE da Procuradoria Geral do Estado do Paraná; e) PARECER PROLEG – nº 134/2020, Câmara Municipal de Belo Horizonte.
À SGA – Sr. Secretario Geral Administrativo
O XXXXXXXXXXXXXXXX requer manifestação acerca da Evolução Funcional dos servidores.
O assunto exige cuidadosa análise, em face da edição da Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, objeto dos Pareceres ADM nº 78/2020 e do Parecer Chefia nº 10/2020, ambos desta Procuradoria.
Cumpre esclarecer ao XXXXXXX requerente que no nosso entender não há qualquer vedação à evolução funcional à luz da LC 173 de 2020, em confronto com a legislação relativa à matéria vigente no âmbito desta Edilidade (Lei 13.637 de 4 de setembro de 2003, com as alterações da Lei 14.381 de 7 de maio de 2007).
Seguem as razões que fundamentam esse entendimento.
A Lei Complementar Federal nº 173, de 27 de maio de 2020, dispõe, em suas linhas gerais, sobre: (i) a suspensão do pagamento das dívidas que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios eventualmente tenham com a União; (ii) a reestruturação das operações de crédito que os Estados e os Municípios tenham contraído junto ao sistema financeiro e às instituições de crédito, o que significa dizer que possibilita o aumento do endividamento dos entes públicos; (iii) a disponibilização de recursos da União, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a serem usados em ações de enfrentamento ao Coronavírus; (iv) a dispensa da observância de diversos comandos da LC nº 101/2000, que buscam preservar o equilíbrio das contas públicas; e (v) a imposição de vedações administrativas, especialmente no âmbito da gestão de pessoal, a todos os entes federativos cujo Poder Legislativo decrete calamidade pública com base no art. 65 da LC nº 101/2000.
Considerando o impacto da crise de saúde sobre as finanças públicas, a Lei Complementar previu medidas que visam a conter o crescimento dos gastos com pessoal, além de frear a criação de despesas obrigatórias. Tais medidas foram estabelecidas em seu art. 8º, que impôs uma série de vedações à União, Estados e Municípios, atinentes ao serviço público, até 31 de dezembro de 2021. Se, por um lado, o programa abrange um pacote de ações que visa a amenizar os efeitos devastadores da pandemia da Covid-19 sobre a Federação, por outro, exige como contrapartida a contenção de gastos pelos seus integrantes.
A partir de tais premissas, podemos interpretar as vedações impostas aos gastos públicos com seus servidores ao Município de São Paulo, que decretou o Estado de Calamidade Pública por meio do Decreto Municipal nº 59.291/2020. Tais vedações aplicam-se também à Câmara Municipal de São Paulo.
Dispõe o artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020, em seus incisos I e IX:
“Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
I – conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;
……………………………………………………………………………………………………….
IX – contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins” (grifos nossos)
De acordo com tais dispositivos, tem se entendido que fica permitida a evolução funcional ou promoção de servidores, desde que decorrente de previsão legal estabelecida anteriormente à calamidade da pandemia, mesmo que aumente a despesa de pessoal. Tal entendimento, é que o tem prevalecido em diversos órgãos no País, sendo de se destacar o Ato Normativo nº 01/2020-TJ/TCE/MP, de 3 de junho de 2020, que assim estabeleceu para o Tribunal de Justiça de São Paulo, Ministério Público de São Paulo e Tribunal de Contas do Estado de São Paulo( D.O.E, 4/06/20, PL, p.12):
“Art.1º. Ficam vedadas, entre o dia 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021:
I – a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração, bem como a criação ou majoração de qualquer vantagem ou benefício pecuniário, inclusive indenizatório, salvo se o ato de concessão decorrer de decisão judicial transitada em julgado ou determinação legal anterior à vigência da Lei Complementar nº 173, de 2020.
……………………………………………………………………………………………………………
III – a contagem deste tempo como de período aquisitivo necessário para a concessão de qualquer adicional por tempo de serviço, sexta-parte e licença prêmio, assegurado o cômputo para os demais fins, como para a aposentadoria”
Em igual orientação se posicionou o Ministério da Economia, por meio de seu Departamento de Carreiras e Desenvolvimento de Pessoas (DESEN/SGP), através da Nota Técnica SEI nº 20581/2020/ME:
“Ao analisar conjuntamente o disposto no inciso I e no inciso IX do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, entende-se que as progressões e promoções, por exemplo, não se enquadram na vedação apresentada em tais dispositivos, uma vez que tratam-se de formas de desenvolvimento nas diversas carreiras amparadas em leis anteriores e que são concedidas a partir de critérios estabelecidos em regulamentos específicos que envolvem, além do transcurso de tempo, resultado satisfatório em processo de avaliação de desempenho e em obtenção de títulos acadêmicos. Conclui-se, portanto, que para essa situação, tal vedação não se aplica.
No mesmo sentido foi o Parecer SEI da Procuradoria da Fazenda Nacional nº 9357/2020/ME , que assim concluiu:
45. Diante do exposto, conclui-se que:
m) ademais, extrai-se da referida norma que a mesma também não proibiu expressamente a promoção e a progressão funcional, o que evidencia que o intuito do legislador foi o de não vedar a sua concessão. Isso porque, consoante destacado no PARECER Nº 27, de 2020, a ascensão funcional, em regra, não se dá por mero decurso de tempo, mas depende de abertura de vagas e de disputa por merecimento, de acordo com mecanismos de avaliação previstos em regulamento próprio. Em razão disto, conclui-se que o art. 8º, IX, da LC nº 173, de 2020, não se aplica às promoções e progressões funcionais”.
Segue a lógica da não abrangência na norma às promoções e progressões o PARECER 013/2020 – PGE da Procuradoria Geral do Estado do Paraná:
Primeiramente, há que se destacar a inexistência de previsão legal expressa nos incisos I e VI do art. 8o, e que tratam de aspectos remuneratórios dos servidores públicos, acerca das progressões e promoções funcionais. Não bastasse o encimado, parece restar inviabilizada a integração da norma por meio da analogia, aplicando as vedações previstas na referida lei complementar às progressões e promoções em razão da sua natureza jurídica, que não constitui vantagem concedida ao servidor, mas sim uma forma de provimento derivado em cargo público, autorizada pela Constituição da República, e que, nas palavras de Raquel Carvalho, permite o “crescimento na carreira”:
A promoção admite que o servidor público efetivo passa de um nível para outro imediatamente superior em uma mesma carreira, quando atendidos os requisitos legais (desenvolvimento vertical). Já a progressão, tal como prevista em boa parte dos Estatutos Funcionais, não implica mudança de níveis, visto que é a passagem do servidor do grau em que se encontra para o grau subsequente, no mesmo nível da carreira a que pertence (desenvolvimento horizontal). Além de requisitos como a conclusão do estágio probatório e do cumprimento de tempo de exercício em um mesmo grau, tem-se previsões legais como a exigência de avaliação periódica de desempenho individual satisfatória para que possa ser legítimo o deferimento da progressão. No âmbito do Estado de Minas Gerais, por exemplo, a progressão consubstancia um dos meios de desenvolvimento do servidor na carreira a que pertence, sendo um dos requisitos para sua obtenção o tempo de efetivo exercício a ser cumprido considerando a mesma carreira. A finalidade da progressão é valorizar a experiência do servidor no exercício de uma determinada atividade pertinente a um cargo público. Em relação a ambas as figuras (promoção e progressão), o essencial é que se compreenda que o objetivo é permitir o “crescimento na carreira”, ou seja, o alcance de graus e níveis superiores da estrutura de cargos em favor daqueles que realmente demonstram competências relativas aos cargos integrantes da carreira em questão.(…)
Assim, claramente, não há nenhum elemento que possa correlacionar as promoções e progressões funcionais com as vantagens pecuniárias, que estão pautadas em pressupostos diversos, como consignado na análise do art. 8o, inciso I, Lei Complementar no 173/2020: enquanto as primeiras constituem desenvolvimento do servidor na carreira, as segundas correspondem a adicionais ou gratificações acrescidos ao vencimento básico do servidor.
Ademais, entender de maneira diversa inviabilizaria até mesmo a aplicação da própria lei, tendo em vista que a vedação às promoções, por exemplo, implicaria a impossibilidade de abertura de vagas nas classes iniciais das carreiras, impossibilitando, por conseguinte, a reposição de vacâncias ocorridas nas classes posteriores.
Corrobora o encimado a evolução do texto do Projeto de Lei no 39/2020, que deu origem à Lei Complementar Federal no 173/2020. Consoante se vê, os termos promoções, progressões, incorporações, permanências”, inicialmente previstos no inciso IX, do art. 8o, foram, ao final, suprimidos.”
O Parecer transcrito, em sua parte final, sugere atentar para os materiais legislativos ou trabalhos preparatórios que originaram o texto, a fim de melhor interpretar seu sentido e alcance. Especialmente por se tratar de legislação recente e de eficácia temporal restrita, bem como o sentido evidente da evolução do texto ao longo do processo legislativo, parece-nos apropriado ao caso ter conta as condições sob as quais o preceito normativo surgiu (“occasio legis”). De fato: a análise da tramitação dos Projetos de Lei Complementar nº 39/2020 e nº 149/2019 no Senado Federal, que resultaram na edição da Lei Complementar Federal nº 173/2020, deixa claro que as progressões e promoções na carreira dos servidores públicos não estão abarcadas nas proibições do art. 8º. Confira-se:
O Relatório Legislativo inicial exarado pelo Senador Davi Alcolumbre no dia 30/04/2020, contemplava expressamente, no inciso IX, os termos promoções e progressões: “Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados,o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia do Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021,de: (…) IX – contar esse tempo como de período aquisitivo necessário para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio, promoções, progressões, incorporações, permanências e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço”. Entretanto, uma série de emendas parlamentares no âmbito do próprio Senado Federal ofereceu resistência à previsão, tais como as Emendas nº 35, 38,83, 152 e 163, realizadas no PLP nº 149/2019. A Emenda nº 35 de autoria do Senador Ângelo Coronel, sugeriu a supressão de todo art. 8º, ao fundamento de que os reajustes de servidores deveriam ser calculados caso a caso de maneira separada, não generalizando uma restrição de aumentos a todos os profissionais, §e a Emenda Parlamentar nº 38, da lavra do Senador Major Olímpio, propôs a retirada de todo inciso IX, de modo a viabilizar que os direitos lá previstos permanecessem assegurados aos servidores. Após amplo debate, a versão final do projeto de lei, aprovada no Senado Federal, não contemplou os termos “promoções e progressões”, até então constantes do inciso. Ao final, o relator sugeriu um substitutivo ao PLP nº 39/2020, formalizado pela Emenda nº 46, a qual suprimiu os termos “promoções e progressões” inciso IX do art. 8º. A redação foi mantida mesmo após o encaminhamento à Câmara dos Deputados, havendo apenas alguns ajustes, mas preservada a supressão realizada no Senado: Redação do substitutivo ao PLP nº 39/2020 – Emenda nº 46. Infere-se, portanto, que a alteração do inciso IX foi decorrente de um amplo processo de debate travado especialmente no Senado Federal. Não por outra razão, o Relator desse substitutivo foi assertivo ao consignar em seu relatório que foram preservadas “as progressões e promoções para os ocupantes de cargos estruturados em carreiras”.
Como se verifica, em razão de uma interpretação também histórica, resta afastada a incidência da Lei Complementar Federal nº 173/2020 às progressões e promoções regularmente instituídas por legislação aprovada anteriormente à calamidade.
Na Câmara Municipal de São Paulo a legislação relativa à evolução funcional de seus servidores foi editada em data muito anterior à Lei Complementar 173/2020. Com efeito, dispõe o art. 21 da Lei 13.637 de 4 de setembro de 2003, com as alterações da Lei 14.381 de 7 de maio de 2007:
“Art. 21. A evolução funcional do servidor efetivo na respectiva carreira, será realizada mediante promoção.
§ 1º Promoção é a passagem do servidor para o nível imediatamente superior na carreira, mediante a apuração resultante do cômputo, obrigatoriamente, dos critérios de tempo e de tempo e títulos, de acordo com o disposto no Anexo V desta lei. (Redação dada pela Lei nº 14.381, de 07 de maio de 2007)
§ 2º Todos os cargos situam-se inicialmente no nível 1 da carreira e retornam a ele quando vagos. (Redação dada pela Lei nº 14.381, de 07 de maio de 2007)
§ 3º – A contagem de tempo na carreira, para os efeitos do enquadramento funcional, será feita segundo disposto no artigo 64 da Lei nº 8.989, de 29 de outubro de 1979.
§ 4º Ato da Mesa da Câmara Municipal disciplinará a evolução funci§onal, inclusive apuração de tempo e contagem de títulos, observada, obrigatoriamente, a Tabela constante do Anexo VI. (Redação dada pela Lei nº 14.381, de 07 de maio de 2007)
§ 5º A Evolução Funcional por Promoção na Carreira descrita no Anexo V observará os seguintes critérios de temporalidade:
I – Auxiliar Operacional: a) quando não associada à pontuação por títulos, a passagem para o nível imediatamente superior ocorrerá após 6 (seis) anos na carreira; b) quando associada à pontuação por títulos, a passagem para o nível imediatamente superior ocorrerá após 5 (cinco) anos na carreira, na passagem do primeiro para o segundo nível, e 6 (seis) anos na carreira nos subseqüentes. (II – Técnico Administrativo e Técnico Administrativo (PS), sempre associado à pontuação por títulos:)
a) passagem entre os níveis 1 a 4, após o mínimo de 4 (quatro) anos na carreira; b) passagem entre os níveis 5 a 12, após o mínimo de 2 (dois) anos na carreira.
III – Consultor Técnico Legislativo, Procurador Legislativo e Técnico Parlamentar (PS), sempre associado à pontuação por títulos: a passagem para o nível imediatamente superior ocorrerá após o mínimo de 4 (quatro) anos na carreira”.
Tal dispositivo legal foi regulamentado no âmbito da Edilidade através do Ato da Mesa nº 1000/200, que assim dispôs em seu art. 1º
Art. 1º A evolução funcional do servidor efetivo na respectiva carreira será realizada mediante promoção para o nível imediatamente superior, a partir da data em que se encontrarem atendidas as condições previstas no Anexo V da Lei nº 13.637, de 04 de setembro de 2003, com as alterações da Lei nº 14.381, de 10 de maio de 2007.
Não há óbice, portanto, à evolução funcional prevista no art. 21 da lei 13637/03, em decorrência da edição da Lei Complementar 173/2020.
Cabe fazer notar que a promoção na carreira do titular do cargo de Auxiliar Operacional, pode não estar associada à pontuação por títulos (ar. 21, § 5, inc I), isto é, dá-se conforme o caso em razão do tempo de exercício no cargo. Porém, pelas razões já elencadas, descabe falar em vedação à promoção por força da restrição do inc. IX do art. 8º:
A uma, porque, como apontado, as progressões e promoções na carreira em nada equivalem – por sua natureza jurídica – aos mecanismos de atribuição de vantagem pecuniária ao servidor, mas constituem uma forma de provimento derivado em cargo público, autorizada nos termos constitucionais e na legislação local. Entre os clássicos temas afetos aos Servidores Públicos a evolução funcional relaciona-se à organização do serviço público; já as vantagens pecuniárias são acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, em certos casos em decorrência exclusivamente do tempo de serviço, e dizem respeito ao sistema remuneratório ..
A duas, porque seria bastante esdrúxula interpretação que levasse a concluir que a evolução funcional prevista na legislação local em data anterior à pandemia estaria recebendo tratamento desigual, conforme inc. IX do art. 8º da LC 173/2020, no seguinte sentido: servidores ocupantes de cargos de natureza técnica ou administrativa, aos quais se associa titulação para progressão ou promoção, e cujo correspondente padrão de vencimento é mais elevado, poderiam evoluir normalmente. Todavia aqueles servidores – no caso Auxiliar Operacional, para cujo provimento se requer nível fundamental e para cuja promoção, não se requer, em alguns casos, titulação, mas experiência no exercício do cargo – estaria a LC 173/2020 vedando sua evolução funcional, por modesto que seja o padrão de vencimento associado ao cargo. Por quanto mais não fosse, também razões de equidade se oporiam à semelhante processo hermenêutico . Acrescente-se que a ausência de evolução funcional implicaria no prejuízo na carreira desses servidores, pela impossibilidade de abertura de vagas nas classes iniciais das carreiras e, por conseguinte, de reposição de vacâncias ocorridas nas classes posteriores, aspecto bem apontado no o PARECER 013/2020 – PGE da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, supra transcrito.
A três, posto que a interpretação histórica do dispositivo evidencia à saciedade a deliberada exclusão das promoções e progressões da vedação inserta no inc. IX do art. 8º.
A quatro, porque o art. 8º, inc I da LC 173/2020 permite a concessão de vantagem quando derivada de determinação legal anterior à calamidade pública, que é o caso de todas as hipóteses de evolução funcional admitidas na Lei nº 13.637/03.
Por todo o exposto, entendo não haver óbices à evolução funcional nos termos da LC 173 de 2020 em confronto com a legislação sobre a matéria vigente no âmbito desta Edilidade.
São Paulo, 22 de outubro de 2020
Maria Nazaré Lins Barbosa
Procuradora Legislativa Chefe
OAB/SP 106.017
1 https://www.andes.org.br/diretorios/files/PDF/pdfre3/nota%20tecnicaLC173.pdf
2 https://adufscar.org/files/public/files/2020/07/SEI_ME_-_8539071_-_Parecer.pdf
3 http://www.pge.pr.gov.br/sites/default/arquivos_restritos/files/documento/2020-06/parecer013de2020.pdf
4 cfr. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 39ª ed., atual. até a Emenda Constitucional 71, de 29.12.2012, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, Malheiros Editores Ltda., São Paulo, 2013, pg. 477/478 e 541; 552. No mesmo sentido, José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 14ª ed. ver., ampl. e atual. até 31.12.2010; Lumen Iuris Editora, Rio de janeiro., 2011, pgs. 556 e 677.
5 Cfr. Carlos Maximiliano, Hermenêutica e Interpretação do Direito, 20ª ed., Rio de Janeiro, Forense, n. 121, pg. 98. E ainda: “interpretar uma expressão do Direito não é simplesmente tornar claro o respectivo dizer, abstratamente falando; é, sobretudo, revelar o sentido apropriado para a vida real, e conducente a uma decisão reta” (op.cit. n.14, p. 8).
