Parecer ADM nº 41/2019
TID 18338684
Ref: Memo SGP nº 16/2019
Assunto: Impulsionamento das redes sociais e verba de gabinete

Dra. Procuradora Legislativa Chefe,

Trata-se de consulta formulada na reunião do Colégio de Líderes ocorrida em 30 de abril do ano corrente, na qual o Exmo. Sr. Presidente desta Casa indagou à Procuradoria sobre a possibilidade da utilização da verba auxílio-encargos gerais de gabinete dos Senhores Vereadores para o impulsionamento das redes sociais.

O Sr. Secretário Geral Parlamentar, anexando cópia das notas taquigráficas da mencionada reunião do Colégio de Líderes, destaca o pedido do Exmo. Sr. Presidente para elaboração de parecer específico, com orientação adequada sobre a utilização da verba de gabinete para impulsionamento das redes sociais.

Após este breve relatório, passamos à análise das despesas passíveis de ressarcimento por meio da referida verba, a fim de analisar se o investimento em impulsionamento de rede social de parlamentar estaria entre elas.

O auxílio encargos gerais de gabinete é o valor disponibilizado mensalmente a cada gabinete de vereador, bem como ao gabinete de lideranças de governo e de representação partidária, com o objetivo de ressarcir despesas com o funcionamento e a manutenção do gabinete. Em outras palavras, a despesa a ser ressarcida com o mencionado auxílio deverá estar atrelada ao exercício das atividades parlamentares.

É o que determina o art. 43 da Lei Municipal nº 13.637/2003, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 14.381/2007:

Art. 43. Fica instituído o Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete, disponibilizado mensalmente a cada Gabinete de Vereador e Lideranças de Governo e Representação Partidária, destinado a ressarcir, nos termos fixados em Ato da Mesa, as despesas com o seu funcionamento e manutenção, inerentes ao pleno exercício das atividades parlamentares.
§ 1º O auxílio de que trata o “caput” deste artigo:
I – quando destinado a ressarcir as despesas realizadas pelo Gabinete de Vereador, terá o valor equivalente a 75% (setenta e cinco por cento) do valor do Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete de Deputado, instituído na Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo;
II – quando destinado a ressarcir as despesas realizadas pelo Gabinete da Liderança de Governo, será equivalente a 50% (cinquenta por cento) do valor estabelecido pelo inciso I;
III – quando destinado a ressarcir as despesas realizadas pelos Gabinetes das Representações Partidárias, uma vez estabelecido o número de Vereadores de cada Representação Partidária no início da Sessão Legislativa, será:
a) para o Gabinete de Representação Partidária com maior número de Vereadores, o mesmo montante de que trata o inciso I;
b) para os demais Gabinetes de Representação Partidária, será aplicado um critério de proporcionalidade consistente na razão entre a quantidade de parlamentares da Representação Partidária que se quer calcular, dividido pelo número de Vereadores da maior Representação Partidária, aplicado sobre o montante de que trata o inciso I.
§ 2º São vedados os ressarcimentos de despesas com:
I – pagamento de pessoa física contratada em caráter permanente;
II – aquisição de bens e materiais permanentes, assim considerados os de vida útil superior a 02 (dois) anos.
§ 3º Em razão da instituição do auxílio referido neste artigo, sob nenhuma hipótese a Câmara poderá fornecer ou suprir os Gabinetes de que trata o “caput” dos bens e serviços a serem ressarcidos pelo auxílio.
§ 4º A Secretaria Geral Administrativa manterá o serviço de operacionalização do auxílio ora instituído.
§ 5º O Ato a que se refere o “caput” deste artigo deverá indicar:
I – as despesas a serem ressarcidas;
II – os procedimentos para a comprovação das despesas e o pagamento das mesmas.
§ 6º Toda despesa efetuada deverá ser individual e adequadamente comprovada sob pena de não ser ressarcida.
§ 7º A comprovação das despesas de que trata o § 6º deste artigo será de responsabilidade do Vereador ou Líder, podendo ser prestada diretamente por este ou pelo Chefe de Gabinete ou Coordenador de Liderança do respectivo Gabinete ou outro servidor designado pelo parlamentar para este fim, mediante comunicado à Mesa da Câmara Municipal de São Paulo.
§ 8º Cada despesa efetivada, observada sua natureza, não poderá exceder o limite de dispensa de licitação previsto no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 e suas alterações, exceção feita aos gastos com correio, desde que decorrentes do contrato firmado entre a Câmara Municipal de São Paulo e aquela empresa.(NR)
§ 9º As despesas efetuadas com os recursos de que trata este artigo serão de exclusiva responsabilidade do Vereador ou Líder, sendo que a inadimplência do contratante com referência a estas despesas não transfere à Câmara Municipal a responsabilidade sobre o seu pagamento.
§ 10. Cabe única e exclusivamente à Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, em caráter definitivo, avaliar e decidir sobre as contas dos Gabinetes dos Vereadores e das Lideranças de Governo e Representações Partidárias e tudo que a elas diga respeito.(NR)

O caput do art. 43 supratranscrito menciona expressamente que as despesas objeto de ressarcimento serão fixadas em Ato da Mesa. Sendo assim, em 2007, foi editado o Ato nº 971/2007, o qual regulamenta o artigo 43 supratranscrito, listando, em seu art. 3º, com suas alterações posteriores, quais as despesas que podem ser ressarcidas pelo mencionado auxílio-encargos gerais de gabinete:

Art. 3º Poderão ser ressarcidas despesas das seguintes espécies:
I – locação de veículo de representação, aquisição de combustível ou de recarga, na hipótese de veículos elétricos ou híbridos, aquisição de lubrificante, bem como gastos de estacionamento e limpeza do referido veículo;
II – extração de cópias reprográficas, digitais e similares;
III – aquisição de materiais de escritório, impressos e outros materiais de consumo, e locação de móveis e equipamentos;
IV – aquisição de livros e assinaturas de jornais, revistas e serviços de provedores de Internet, inclusive a elaboração do site, sua manutenção e hospedagem;
V – contratação de pessoa jurídica prestadora de consultoria, auditoria e apoio técnico para o exercício do mandato parlamentar, tais como pesquisas, serviços contábeis, trabalhos técnicos, pareceres, bem como outros serviços que guardem estrita relação com o exercício do mandato;
VI – despesas do Vereador com telefonia, excedentes àquelas custeadas pela Câmara Municipal de São Paulo.
VII – despesas com composição, arte, diagramação, produção e impressão de material gráfico;
VIII – expedição de cartas, telegramas, impressos e outras despesas de correio, vedado o ressarcimento de despesa com a aquisição de selos postais; (NR)
IX – aperfeiçoamento profissional, em cursos ou eventos de natureza temporária, dos servidores lotados no Gabinete, desde que relativos a atividades inerentes ao suporte do exercício do mandato Parlamentar.
X – despesas com realização de seminários e outros eventos promovidos nas dependências da Câmara Municipal de São Paulo, desde que guardem estrita relação com o exercício do mandato e observadas as normas que disciplinam seu uso, vedado o ressarcimento de gastos com coquetéis e congêneres;
XI – despesas com a emissão de kits de certificação digital do padrão ICP-Brasil, para os Vereadores que assumiram o mandato depois de iniciada a Legislatura referente ao quadriênio 2008/2012 ou que tiveram o documento extraviado até a edição da Decisão de Mesa nº 1393, de 27 de março de 2012, sendo que a renovação da assinatura digital após o vencimento do prazo de validade do certificado será realizada às expensas da Câmara Municipal de São Paulo. (NR)
XII – despesas com reembolso a órgãos ou entidades dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios decorrentes do ônus de cessão de servidor para prestar serviços junto aos GV por sua requisição;
XIII – reembolso de despesas com deslocamento por intermédio de veículos cadastrados para o transporte individual remunerado de passageiros por meio de Operadoras de Tecnologia de Transporte Credenciadas – OTTCS (aplicativos).(NR)

Da leitura do inciso V do artigo 3º do Ato, em destaque, extrai-se que as despesas com a contratação de pessoa jurídica para prestação de “serviços que guardem estrita relação com o exercício do mandato” podem ser ressarcidas com o auxílio encargos gerais de gabinete.

Este inciso abrange, portanto, a contratação de pessoas jurídicas visando ao impulsionamento de postagens de redes sociais dos Vereadores, desde que contenham somente informações sobre o exercício do mandato parlamentar.

Para melhor esclarecimento da questão em análise, convém analisar a definição de impulsionamento:

CAMILA PORTO, especialista em Marketing pela PUC-PR, define o impulsionamento como “um tipo de anúncio. Quando você impulsiona uma postagem na sua página no Facebook, você está destacando somente um conteúdo da página. Esse tipo de ação é uma forma de atrair a atenção de quem já compra de você ou de clientes em potencial e aumentar o alcance da sua postagem”.

Da página do Facebook, extrai-se a seguinte definição de impulsionamento:

“As publicações impulsionadas são anúncios que você cria na sua Página do Facebook. Impulsionar uma publicação pode ajudá-lo(a) a fazer com que mais pessoas reajam, compartilhem e comentem nela. Você também pode alcançar novas pessoas provavelmente interessadas na sua Página ou empresa, mas que atualmente não seguem você.”

Já no Twitter, assim é definido o impulsionamento:

“Quando você se empolga com algo que Tweetou e quer compartilhá-lo com mais pessoas, é possível promovê-lo para aumentar o alcance e ajudar a encontrar um público maior. Promover um Tweet é fácil, e fornecemos as ferramentas que ajudam você a acompanhar o progresso e ver os resultados ao longo do dia.”

O impulsionamento, portanto, é ferramenta para aumentar o alcance da postagem, atingindo maior número de pessoas. O objetivo é dar maior visibilidade ao conteúdo publicado e, no caso específico da atividade parlamentar, divulgar o exercício do mandato e aproximar o Vereador dos cidadãos.

A interação nas redes sociais entre a população e os ocupantes de cargos eletivos tem sido uma realidade cada vez mais presente no nosso cotidiano.

ALEXANDRE MALVESTIO CLEMENTE, em tese apresentada ao Instituto Legislativo Brasileiro do Senado Federal em 2015, destaca a relevância da internet para o mandato legislativo:

“De acordo com pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística – Ibope, mais de 90% dos brasileiros com acesso à internet são usuários de pelo menos uma rede social. Além disso, a pesquisa Medialogue mostra que 10% dos frequentadores das redes sociais acompanham um deputado federal ou um senador pelo Twitter ou Facebook. Os resultados dessas pesquisas evidenciam que algumas mudanças no comportamento político são evidentes, posto que se vê nascer “uma geração de políticos que têm sua carreira associada à internet”, como observa Secco (2014) ”.

A interação entre o parlamentar e o cidadão, por um lado, facilita o cumprimento do dever de publicidade dos atos institucionais, porém, por outro lado, pode acarretar atitudes que caracterizam promoção pessoal, o que evidentemente é vedado com verbas públicas.

Não bastasse, a depender do teor da postagem, é possível caracterizar propaganda política, o que, feito fora do prazo legal e ainda custeado com a verba de gabinete, também não encontra amparo no ordenamento jurídico.

LUIZ FLÁVIO GOMES explica que “não se pode divulgar ou impulsionar aquilo que está proibido. O que está permitido tanto pode ser publicado como impulsionado. O que a lei veda é o anúncio de “candidaturas” ou “pedido explícito de voto” .

Portanto, a lisura da contratação do impulsionamento dependerá do teor da mensagem que está sendo divulgada.

Nesse sentido, viola os princípios da moralidade e da impessoalidade o emprego da verba auxílio encargos gerais de gabinete para a autopromoção dos edis, caracterizando improbidade administrativa.

Com efeito, assim estabelece o art. 37, caput e §1º, da Constituição Federal:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
…
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”

A Lei Federal nº 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências, assim determina:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;”

Sendo assim, se a postagem impulsionada caracterizar promoção pessoal, desbordando dos objetivos de informação e orientação social, dando ênfase à pessoa do parlamentar, poderá caracterizar improbidade administrativa.

Quanto à matéria eleitoral, a Lei Federal Eleitoral (Lei nº 9504/97) permite expressamente a divulgação dos trabalhos parlamentares, desde que não haja pedido de votos, para não caracterizar propaganda eleitoral. Confira-se:

Art. 36-A. Não configuram propaganda eleitoral antecipada, desde que não envolvam pedido explícito de voto, a menção à pretensa candidatura, a exaltação das qualidades pessoais dos pré-candidatos e os seguintes atos, que poderão ter cobertura dos meios de comunicação social, inclusive via internet: (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015):
…
IV – a divulgação de atos de parlamentares e debates legislativos, desde que não se faça pedido de votos; (Redação dada pela Lei nº 12.891, de 2013).

Com efeito, a divulgação das atividades legislativas e a consequente prestação de contas do mandato não só é permitida, como é exigível, mesmo em ano eleitoral, desde que afastada qualquer conotação de propaganda eleitoral.

A esse respeito, merece destaque o seguinte julgado:

“Ora, não há como se concluir, com as simples alegações do Órgão Ministerial, que nas sessões transmitidas pela “TV Câmara” e nas ditas propagandas ou menções pessoais houve atos de propaganda eleitoral, tampouco tratamento privilegiado a candidatos. Para tanto, há necessidade de se perquirir na conduta fática, de forma objetiva, se houve menção ao pleito vindouro, a futura candidatura, pedido de voto, o que é impossível no presente caso face à ausência de elementos probatórios.
Ressalte-se que proibir a divulgação das atividades dos parlamentares pela “TV Câmara”, cuja finalidade é prestar informações à população, na verdade, configuraria cerceamento do direito dos cidadãos de Ribeirão Preto à prestação de contas da atividade parlamentar.
Saliente-se, por derradeiro, que a mera divulgação de atividades dos vereadores não caracteriza propaganda eleitoral e não possui o condão de ferir a igualdade dos candidatos, devendo os casos de desvirtuamento e abusos cometidos serem provados, o que não ocorreu no caso em exame”. (TRE-SP, recurso eleitoral nº 27099, julgado em 29 de julho de 2008, Relator Desembargador Walter de Almeida Guilherme).

Há que se ter cuidado especial, ademais, nos três meses que antecedem as eleições, visto que, conforme estabelece o art. 73, VI, “b”, da Lei nº 9.504/97, é proibida a publicidade institucional neste período.
Isso não quer dizer que a prestação de contas do mandato do parlamentar não deva ser realizada nestes meses, mas apenas que haja cuidado redobrado para não incidir a vedação legal. Neste sentido, destaco os esclarecimentos do Ministro do TSE Carlos Ayres Britto:
“Quando me debruço sobre o art. 73, inciso VI, alínea “b”, percebo que a linguagem da lei é reprodução da Constituição Federal, exatamente igual ao § 1º do art. 37, em passagem que diz respeito exclusivamente à Administração Pública.
Por isso, faço distinção entre o administrador público e o parlamentar. O parlamentar é, por definição, aquele que parla, que faz uso da fala, é quem se comunica, em suma, com a população e presta contas a ela de seus atos, de maneira permanente. Se ele, ainda que nesse período de três meses antecedentes à eleição, divulga sua atividade em si, parece que está situado no campo da pura prestação de contas, representante que é, por excelência, do povo. Agora, se transforma sua prestação de contas em plataforma eleitoral, ele se excede, incorre em descomedimento e atrai a incidência dessa proibição” .

Além disso, o art. 57-C, §1º, II, da Lei Eleitoral expressamente veda a utilização de sítios oficiais ou hospedados por órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta de veicular propaganda eleitoral na internet, o que reforça o cuidado necessário nas postagens que serão impulsionadas na página oficial do parlamentar.

Em suma, assim como não haveria proibição para a utilização da verba auxílio-encargos gerais de gabinete para a impressão gráfica de material para divulgação do trabalho do Vereador, fruto de sua atividade legislativa, sem fins eleitorais tampouco de promoção pessoal, não haveria proibição para o impulsionamento de rede social com postagem do mesmo teor.

Inclusive já há um precedente na Assembleia Legislativa de Minas Gerais (https://www.em.com.br/app/noticia/politica/2019/04/18/interna_politica,1047345/deputados-de-mg-poderao-usar-verba-indenizatoria-para-redes-sociais.shtml). Como justificativa da deliberação da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, foi citada decisão do Tribunal Superior Eleitoral, que reconheceu a possibilidade de divulgação da atuação parlamentar por meio das redes sociais, por ser “expressão da livre manifestação do pensamento, diferenciando-a da propaganda eleitoral, na qual há ostensividade, com pedido de voto e referência expressa à futura candidatura”.

Portanto, o auxílio encargos gerais de gabinete pode ressarcir o impulsionamento de postagem, por ser despesa que tem relação direta com o exercício do mandato do Vereador, independentemente da época em que seja realizada, seja em período eleitoral ou não, sendo vedada sua utilização nas hipóteses que caracterizam propaganda eleitoral ou promoção pessoal.

Quanto ao aspecto prático, analisando as páginas das redes sociais, nota-se que o impulsionamento é contratado mediante pagamento à empresa responsável pela mídia social e por um valor e prazo específicos. É necessário aceitar um termo de concordância com as normas estabelecidas pelo site e efetuar o pagamento. Competirá à Equipe de Controle da Verba Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete verificar se foram apresentados os documentos hábeis ao ressarcimento.

Destarte, concluo pela possibilidade de ressarcimento da contratação de impulsionamento de rede social dos Vereadores, desde que as postagens impulsionadas guardem estrita relação com o exercício do mandato, nos exatos termos estabelecidos pelo inciso V do artigo 3º do Ato nº 971/2007, não caracterizando promoção pessoal, tampouco propaganda eleitoral.

Este é o meu parecer, que submeto à análise de V.Sa.

São Paulo, 13 de maio de 2019

Lilian Vargas Pereira Poças
Procuradora Legislativa
OAB/SP 184.138