Parecer ADM nº 24/2019
Ref.: Protocolo geral 286230, de 29/03/2019
TID nº 18257848
Assunto: Atribuições do cargo de Consultor Técnico Legislativo – Medicina
Senhora Procuradora Legislativa Supervisora,
Cuida o expediente de requerimento formulado pelo servidor XXXXXXXXXXXXX, RF XXXXXXXXXXXXX, de alteração de atribuições do cargo de Consultor Técnico Legislativo – Medicina. Segundo consta, tendo em vista o disposto no Ato 1.425/2019, que teria restringido o campo de atribuição da carreira, a atribuição de atendimento de dependentes de servidores e vereadores restou prejudicada.
Vem a documentação a esta Procuradoria para análise.
É o relatório. Opino.
Como é cediço, o poder é uma característica do Estado e, embora seja uno e indivisível, é largamente difundida a ideia de três “poderes” distintos, a qual, embora pensadores anteriores já o tivessem defendido, tem como principal expoente o iluminista Montesquieu, cuja teoria política é adotada no ordenamento jurídico brasileiro. De forma geral, a divisão do poder é feita através da atribuição de cada uma das funções governamentais a órgãos específicos. Invocando a lição do jurista italiano Renato Alessi, Maria Sylvia Di Pietro diz que a diferença recai na emanação de atos de produção jurídica: a legislação é ato de produção jurídica primário, a jurisdição é a emanação de atos de produção jurídica subsidiários e a administração é a emanação de atos de produção jurídica complementares .
A separação funcional, entretanto, não é absoluta. A Constituição Federal diz que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”, e, ao definir as respectivas atribuições, “confere predominantemente a cada um dos Poderes uma das três funções básicas, prevendo algumas interferências, de modo a assegurar um sistema de freios e contrapesos” . Assim é que o Poder Legislativo, por exemplo, além de sua função precípua de legislar, exerce também funções administrativas (como as decorrentes dos poderes hierárquico e disciplinar sobre seus servidores) e judicantes (como no caso de julgamento do Chefe do Executivo por crimes de responsabilidade).
Conforme a Lei Orgânica do Município de São Paulo, o Poder Legislativo local é exercido pela Câmara Municipal (art. 12), que é dirigida pela Mesa (art. 24) e competente para, além de atribuições legislativas, dispor sobre sua organização e funcionamento (art. 14, III). Tal preceito decorre da ideia do Legislativo não como órgão governamental, mas como órgão administrativo, que desempenha atividades concretas preordenadas à satisfação direta e imediata de interesses coletivos, em particular, ao regular funcionamento do aparelho estatal, garantindo a realização de reuniões e sessões plenárias, a entrada e a participação do povo, a manutenção de instalações, a aquisição de suprimentos, o pagamento e a qualificação de seu pessoal etc.
Nessa esteira, a Lei Municipal 13.367/2003, ao dispor sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de São Paulo e de seu quadro de pessoal, prevê a estruturação de carreira do cargo de Consultor Técnico Legislativo, cuja atribuição é descrita genericamente como “prestar assessoria e/ou consultoria técnica nas esferas parlamentar e administrativa e desempenhar profissionalmente atividades de interesse/necessidade da instituição, na sua respectiva área de atuação” (Anexo I). A lei também classifica o cargo conforme especialidade, porém, coube à Mesa Diretora desta Casa Legislativa especificar as atribuições para cada um. No caso da especialidade Medicina, o Ato 1.059/2009 dispõe o seguinte:
“REFERÊNCIA QPL-15
CARGO CONSULTOR TÉCNICO LEGISLATIVO – MEDICINA
ENTIDADE CMSP
DESCRIÇÃO DO CARGO
– Prestar assessoria e/ou consultoria técnica nas esferas parlamentar e administrativa e desempenhar profissionalmente atividades de interesse/necessidade da instituição, na sua respectiva área de atuação.
PRÉ-REQUISITO
Escolaridade: diploma de nível superior em Medicina, registro profissional, e comprovante de especialista pela Sociedade Médica respectiva, ou equivalência oficial (residência médica).
ATRIBUIÇÕES DO CARGO
– presta atendimento médico-ambulatorial aos vereadores, servidores e seus dependentes, e demais usuários quando determinado pela administração superior;
– presta atendimento médico de emergência – primeiros socorros – para vítimas de acidentes e/ou doenças agudas, até a remoção para hospital, dentro da Edilidade e de acordo com seu grau de complexidade determinado pela Vigilância Sanitária do Município de São Paulo;
– presta atendimento médico nas especialidades de Clínica Médica, Ginecologia, Oftalmologia e Medicina do Trabalho, de acordo com a habilitação e área de atuação de cada profissional e seguindo os preceitos éticos determinados pelos órgãos reguladores: Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo e Conselho Federal de Medicina.
– efetua exames médicos periódicos nos senhores vereadores e servidores da Edilidade, mantendo os prontuários médicos atualizados;
– encaminha para clínicas médicas especializadas os pacientes cujos casos requeiram medicação específica;
– realiza exames admissionais periódicos e outros relativos à Medicina do Trabalho;
– realiza palestras sobre Saúde e Medicina Preventiva;
– orienta o usuário sobre noções de prevenção de doenças, dentro da área de atuação de cada profissional;
– assessora e presta consultoria técnica relativa à sua área de atuação;
– participa de comissões e grupos de trabalhos multidisciplinares;
– executa outras tarefas afins que lhe forem determinadas pela administração superior.”
O ponto suscitado pelo requerente é a subsistência da atribuição “prestar atendimento médico-ambulatorial aos vereadores, servidores e seus dependentes, e demais usuários quando determinado pela administração superior” em face da superveniência do Ato 1.425/2019, que revogou o Ato 1.096/2009 e deu nova disciplina à prestação de assistência à saúde nesta Casa. As alterações são basicamente as seguintes:
a) Pelo Ato 1.096/2009, os serviços de assistência médica e odontológica eram prestados a quem fosse considerado assistido ou beneficiário, bem como para atendimento a eventos súbitos de mal estar ou traumas a qualquer pessoa nas dependências do Palácio Anchieta. Com o Ato 1.425/2019, a prestação dos serviços se restringe à atuação no âmbito do programa de controle médico de saúde ocupacional e segurança do trabalho dos servidores e no atendimento emergencial e de urgência de pessoas que estejam nesta sede;
b) Eram considerados assistidos pelo Ato 1.096/2009 os Vereadores; os servidores da Câmara Municipal, ativos e inativos; os respectivos pensionistas; os servidores de outros órgãos públicos em exercício na Câmara Municipal, durante o período de seu afastamento; e os estagiários. Foram excluídos do rol pelo Ato 1.425/2019 os servidores inativos e os pensionistas; e
c) O Ato 1.096/2009 permitia a inscrição de beneficiários, que poderiam ser cônjuge ou companheiro; filho e enteado solteiro até 21 anos de idade; filho e enteado com incapacidade ou invalidez permanente; pais dependentes economicamente do assistido e sem cobertura privada de serviços de saúde; e irmão solteiro menor de 18 anos de idade ou inválido permanente, dependente economicamente do assistido e sem cobertura privada de serviços de saúde. O Ato 1.425/2019 não prevê mais essa possibilidade.
Há uma incompatibilidade entre o Ato 1.059/2009, quando prevê atendimento médico-ambulatorial a dependentes de servidores, e o Ato 1.425/2019, que os excluiu do serviço. A solução que se abre é aplicar um dos critérios fixados pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), qual seja, aquele segundo a qual “A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior” (art. 2º, § 2º). Embora os Atos expedidos pela Mesa Diretora não sejam leis propriamente ditas, são atos normativos, de caráter geral e abstrato, e integram o ordenamento jurídico.
Com efeito, os Atos conflitantes, é até despiciendo dizer, se situam no mesmo nível hierárquico do ordenamento jurídico. Também não se nota uma relação de generalidade-especialidade, na medida em que o Ato 1.425/2019 não criou um âmbito que merecesse uma disciplina diferenciada daquela que já dispunha o Ato 1.059/2009, vale dizer, não houve um processo de especialização. O ato normativo recém-edital, em verdade, esvaziou o anterior na parte relativa a atendimento médico-ambulatorial de dependentes de servidores. Aplica-se, portanto, a regra conhecida como lex posteriori derogat priori, isto é, a lei posterior prevalece sobre a anterior.
Os critérios para solução de antinomias, incorporados pelo legislador brasileiro, decorrem das lições da doutrina da Teoria Geral do Direito. Ao desenvolver sua teoria do ordenamento jurídico, o jurista italiano Norberto Bobbio afirma que existe um dever de coerência, direcionado a produtores da norma e aplicadoras da norma: quando destinado aos primeiros, a proibição de antinomias consiste em “não criem normas que sejam incompatíveis com outras normas do sistema”, e quando destinado aos segundos, o comando é “caso deparem com antinomias, devem eliminá-las”. Há situações em que existe uma ou outra regra, ou ambas.
“2. O caso das normas de mesmo nível, sucessivas no tempo. Nesse caso não existe nenhum dever de coerência por parte do legislador, enquanto existe, por parte do juiz, o dever de resolver a antinomia, eliminando a norma anterior e aplicando a norma sucessiva. Portanto, existe a regra da coerência na segunda forma, ou seja, destinada aos juízes, mas não na primeira (destinada ao legislador): a) o legislador ordinário é perfeitamente livre para emanar sucessivamente normas em contraste entre si: ou seja, está previsto, por exemplo, no art. 15 das Disposições preliminares, já mencionado, em que se admite a ab-rogação implícita, ou seja, admite-se a legitimidade de uma lei posterior em contraste com uma lei anterior; b) mas quando o contraste se verifica, o juiz é obrigado a eliminá-lo, aplicando, das duas normas, aquela posterior. Pode-se dizer também da seguinte maneira: o legislador é perfeitamente livre para se contradizer, mas a coerência é salva da mesma maneira, pois das duas normas em contraste uma decai e apenas a outra permanece válida;”
A revogação nem sempre é expressa, podendo ser tácita também, o que é bastante comum em qualquer lugar de superprodução legislativa. A falta de revogação expressa de uma das atribuições de Consultor Técnico Legislativo – Medicina não acarreta qualquer prejuízo ao desempenho das atividades por quem ocupa referido cargo, até porque a LINDB dá solução ao conflito de normas de mesmo nível e sucessivas no tempo. Dessa forma, resta evidente que, ainda que textualmente o Ato 1.059/2009 permaneça incólume, não é mais possível o atendimento médico-ambulatorial a dependentes de servidores.
Nada obsta que a Mesa Diretora, se entender mais conveniente, revogue expressamente o Ato 1.059/2009 no tocante à atribuição de Consultor Técnico Legislativo – Medicina cuja subsistência é questionada pelo servidor requerente. Do ponto de vista jurídico, eventual Ato em nada inovará, mas apenas confirmará a retirada da norma do ordenamento jurídico.
É o parecer que submeto ao elevado descortino de Vossa Senhoria.
São Paulo, 17 de abril de 2019.
Renato Takashi Igarashi
Procurador Legislativo
OAB/SP 222.048