Ref.: TID 18978508

Interessado: SGA

Assunto: Memo SGA-1 196.2020 – Instituição de Folha de Frequência Individual – Minuta de ato

Parecer ADM n° 0046/2021

INSTITUIÇÃO DE FOLHA DE FREQUÊNCIA INDIVIDUAL – MINUTA DE ATO – Análise formal – Matéria de natureza interna, não normativa – Portaria – Análise material – Alteração de atribuições funcionais – Necessidade de Lei.

Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,

Trata-se de Minuta de Ato visando à instituição da Folha de Frequência Individual (FFI), para registro e controle de frequência dos servidores da Edilidade, em substituição ao livro de ponto, que é tratado na Instrução Normativa Conjunta SGA/SGP nº 05/2009.

A proposta adveio de resultado de Grupo de Trabalho instituído no âmbito da SGA.1.

É o breve relato do necessário. Passa-se a opinar.

1. Do instrumento normativo

Atualmente, o registro de ponto e o controle de frequência dos servidores da Casa estão disciplinados na Instrução Normativa Conjunta SGA/SGP nº 05/2009, que adota o livro como o documento institucional hábil ao controle e à fiscalização administrativa nesse aspecto.

Sendo assim, Ato da Mesa não seria instrumento normativo apto a revogar a Instrução Normativa do ponto de vista formal.

Outrossim, do ponto de vista material, igualmente o Ato da Mesa não se mostra instrumento adequado a tratar sobre a matéria, haja vista que é uma espécie de ato normativo, enquanto a situação a ser disciplinada requer a edição de ato ordinatório.

Sobre a matéria explanam ALEXANDRINO & PAULO[1]:

Os atos normativos contêm determinações gerais e abstratas (diz-se que há “normatividade” quando um comando jurídico é caracterizado pela generalidade e pela abstração). Tais atos não têm destinatários determinados; incidem sobre todos os fatos ou situações que se enquadrem nas hipóteses que abstratamente preveem. Correspondem aos “atos gerais” (…)

São exemplos de atos normativos os decretos regulamentadores, as instruções normativas, os atos declaratórios normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras, dentre muitos outros (a denominação utilizada pelos diferentes órgãos e entidades administrativos não é uniforme).

(…)

Os atos ordinatórios são atos administrativos internos, endereçados aos servidores públicos, que veiculam determinações concernentes ao adequado desempenho de suas funções.

Os atos ordinatórios têm fundamento no poder hierárquico e somente vinculam os servidores que se encontrem subordinados à autoridade que os expediu. Não atingem os administrados; não criam para eles direitos ou obrigações.

(…)

São exemplos de atos ordinatórios as instruções (orientações aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada função), as circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matéria), as portarias (como uma portaria para delegação de competências, ou uma portaria de remoção de um servidor), as ordens de serviço, os memorandos e os ofícios.

No caso concreto, a proposta foi inspirada na Folha de Frequência Individual adotada pela Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão do Município de São Paulo, não por acaso, instituída por Portaria (nº 84/SEMPLA.G/2014).

O Decreto nº 33.930, de 13 de janeiro de 1984[2], que referida Portaria cita, cinge-se a estabelecer regras gerais sobre jornada e registro de ponto, como definição de ponto, instrumentos do registro de frequência e responsabilidades pelos apontamentos de frequência e fiscalização do cumprimento da jornada de trabalho pelos servidores; não esmiuça rotina de preenchimento e fluxo de documentos.

No âmbito da Câmara Municipal os Atos da Mesa nº 542, de 12 de fevereiro de 1996; nº 959, de 14 de março de 2007; e nº 1.302, de 6 de maio de 2015 tratam de expediente, jornada de trabalho e registros de ponto, de maneira geral.

Assim, s.m.j., como o fez a Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão do Município de São Paulo, para instituição da Folha de Frequência Individual (FFI) basta a edição de uma Portaria de SGA, apenas, tendo em vista que a ela se atribui, por meio SGA.1, a execução da política de recursos humanos da Casa (art. 17, inc. I, c.c. art. 18, ambos da Lei Municipal nº 13.638, de 4 de setembro de 2003, bem como art. 1º, inc. I, do Ato da Mesa nº 832, de 30 de dezembro de 2003).

Nesse caso, há de expedir nova Instrução Normativa Conjunta por SGA e SGP para simples revogação da Instrução Normativa SGA/SGP nº 05/2009.

Destaque-se, ainda, a conveniência da edição de Portaria, tendo em vista a facilidade de se alterar as rotinas e fluxos administrativos cada vez mais influenciados pelo constante avanço das soluções tecnológicas.

2. Da alteração de atribuições funcionais

A proposta faz a opção por atribuir responsabilidade às chefias imediatas, não só pelo cumprimento da jornada dos servidores, mas também pelas anotações no documento de registro de ponto.

Nesse aspecto, especificamente, mantendo-se a opção, deverão ser editados atos legislativos para alterar a Lei Municipal nº 13.638, de 4 de setembro de 2003, bem como o Ato da Mesa nº 981, de 31 de maio de 2007, que atribuem, respectivamente, em seus arts. 22 e 9º, a responsabilidade por cuidar do controle de presença e da frequência do pessoal às Unidades de Expediente[3].

3. Do horário de intervalo

No art. 4º da proposta dispõe que “o registro do ponto deverá ser feito diariamente, mediante assinatura do servidor na entrada e na saída, com intervalo de 1 (uma) hora para refeição” (sublinhamos).

De fato, o Ato da Mesa nº 959, de 14 de março de 2007, ao regular o horário do expediente da Câmara Municipal de São Paulo, estipula 1 (uma) hora de almoço, entretanto, também ressalva “os serviços cuja natureza da atividade, ou sua necessidade, justifiquem horário diferenciado” e determina que “casos excepcionais relativos ao horário de almoço serão definidos pelas respectivas chefias”.

Sendo assim, é necessário que a proposta se adeque às exceções possíveis de horário de almoço ou que opte por não registrar o horário do intervalo para refeição.

Outrossim, ao também dispor sobre controle de frequência e registro de ponto dos estagiários da Casa, a proposta igualmente deve se adaptar aos seus horários especiais, que estão regulamentados no Ato da Mesa nº 1.403, de 14 de junho de 2018[4].

4. Da delimitação mais clara de sujeitos e ações

Por fim, a redação dos artigos precisa ser adequada à forma de comandos legais.

Para isso, é necessário que se delimite de maneira clara e expressa os sujeitos e as ações das rotinas administrativas que se pretende disciplinar.

Por exemplo, no art. 8º da proposta, quanto aos procedimentos para preenchimento da FFI enseja algumas dúvidas, como: todos os procedimentos são de responsabilidade da chefia imediata? O termo de abertura no inc. IX, “b”, refere-se ao caderno que será montado pela gráfica?

Como outro exemplo, no art. 10, quanto ao registro de ponto, o que seria o registro de ponto semestral? O que deve ser encadernado é a compilação das FFIs? Como elas devem ser compiladas, por servidor, por mês etc.?

São procedimentos que precisam ser mais bem descritos, até mesmo para que possam ser objeto de adequação sob o aspecto da redação técnica.

Outro ponto que merece análise administrativa é a fragilidade da FFI enquanto papel avulso, sendo recomendável que se determine a melhor forma de guarda das folhas individuais até que haja a encadernação, como uma pasta específica, por exemplo.

Sendo essas as considerações a respeito da Minuta de Ato proposta, sugiro seu encaminhamento para análise de SGA, anotando-se que, após as eventuais deliberações administrativas havidas a partir delas, poderá esta Procuradoria debruçar-se novamente sobre a proposta, inclusive com sugestões de alterações e adaptações na redação da minuta de norma a ser expedida.

É o entendimento que se submete à apreciação superior.

São Paulo, 27 de maio de 2021.

Djenane Ferreira Cardoso Zanlochi

Procuradora Legislativa

OAB/SP nº 218.877

[1] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20. ed. rev. e atual. São Paulo: Método, 2012. p. 482/484.

[2] Disponível em https://leismunicipais.com.br/a/sp/s/sao-paulo/decreto/1994/3393/33930/decreto-n-33930-1994-define-horarios-padronizados-de-servico-na-prefeitura-do-municipio-de-sao-paulo-regulamenta-o-registro-de-ponto-e-apontamento-da-frequencia-dos-servidores-municipais-e-da-outras-providencias?q=33930. Acesso em 11/05/2021.

[3] Lei Municipal nº 13.638, de 2003: “Art. 22. Às Unidades de Expediente subordinadas, respectivamente, à Secretaria Geral Parlamentar, Secretaria Geral Administrativa, Procuradoria da Câmara Municipal de São Paulo, Centro de Comunicação Institucional, Centro de Tecnologia da Informação, Secretaria das Comissões, Secretaria de Apoio Legislativo, Secretaria de Documentação, Secretaria de Registro Parlamentar e Revisão, Secretaria de Recursos Humanos, Secretaria de Contabilidade, Materiais e Gestão de Contratos, Secretaria de Infra-estrutura, Secretaria de Assistência à Saúde e Cerimonial, compete: (…) IV – IV – cuidar do controle de presença e da freqüência do pessoal sob sua responsabilidade”.

Ato da Mesa nº 981, de 2007: “Art. 9º Às Unidades de Expediente, subordinadas, respectivamente, à Secretaria Geral Parlamentar (SGP-6), Secretaria Geral Administrativa (SGA-5), Procuradoria da Câmara Municipal de São Paulo, Centro de Comunicação Institucional (CCI6), Centro de Tecnologia da Informação (CTI-05), Secretaria das Comissões (SGP-11), Secretaria de Apoio Legislativo (SGP24), Secretaria de Documentação (SGP-34), Secretaria de Registro Parlamentar e Revisão (SGP-43), Secretaria de Recursos Humanos (SGA-16), Secretaria de Contabilidade, Materiais e Gestão de Contratos (SGA-28), Secretaria de Infra-estrutura (SGA-36), Secretaria de Assistência à Saúde (SGA-84) e Equipe de Cerimonial (CCI-41), lideradas por Supervisores de Unidade Administrativa, compete: (…) III – cuidar do controle de presença e da freqüência do pessoal”.

[4] “Art. 12. Os estudantes deverão cumprir até 6 (seis) horas diárias e 30 (trinta) horas semanais de estágio em horário compatível com o horário das aulas e o calendário escolar”.