Parecer nº 96/2011
TID XXXXXXXXX
Consulta sobre a legalidade de publicação de jornal impresso para divulgar as ações institucionais da CMSP e dos 55 vereadores
Sr. Procurador Legislativo Supervisor Substituto
Trata-se de consulta formulada pelo Departamento de Comunicação Externa da CMSP, por meio da Assessoria de Imprensa Institucional, solicitando a elaboração de parecer acerca da legalidade de publicação de um jornal impresso com o fim de divulgar as ações institucionais da CMSP e dos 55 vereadores.
Indaga a Assessoria acerca da legalidade da medida tendo em vista a existência do §1º do art. 37 da Constituição Federal, que proibiria o aparecimento de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos na publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos.
Relata, ainda, que a Câmara dos Deputados tem uma publicação impressa (Jornal da Câmara) para divulgar os trabalhos da Casa e dos deputados.
O artigo da Constituição citado dispõe, ipsis literis:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(…)
§1º. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.
A publicidade, portanto, não está vedada constitucionalmente, estando apenas condicionada a requisitos, quais sejam, o caráter educativo, informativo e de orientação social da população, assim como a proibição a menção de nomes, símbolos ou imagens que venham a caracterizar promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Percebe-se ter o legislador constitucional se pautado no interesse público e pelos princípios da moralidade e da impessoalidade, previstos no caput do artigo, na redação do parágrafo primeiro, visando a impedir que dinheiro público venha a ser utilizado para promoção pessoal de autoridades e servidores públicos.
Alexandre de Moraes faz interpretação de referido parágrafo em sua obra Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional, dissertando:
“Não poderão, portanto, as autoridades públicas utilizar-se de seus nomes, de seus símbolos ou imagens para, no bojo de alguma atividade publicitária, patrocinada por dinheiro público, obterem ou simplesmente pretenderem obter promoção pessoal, devendo a matéria veiculada pela mídia ter caráter eminentemente objetivo para que atinja sua finalidade constitucional de educar, informar ou orientar, e não sirva, simplesmente, como autêntico marketing político” . (negritamos)
(…)
“Essa vedação abrange a inclusão de nomes, símbolos ou imagens que vinculem a matéria divulgada a governante ou servidor público, sob pena de ferimento aos princípios da impessoalidade e moralidade administrativa” .
Dessa forma, o que se percebe é não ser possível a publicidade ser vinculada a uma autoridade específica, podendo, consequentemente, ser realizada publicidade institucional.
O autor mencionado, na mesma obra, cita alguns julgados jurisprudenciais nesse sentido. Transcrevo, a seguir, um deles:
“Vedação constitucional à inclusão de nomes, símbolos ou imagens que vinculem a matéria divulgada a governante ou servidor público: TJSP – Ação Popular – Ato lesivo ao patrimônio público – Publicidade da Administração pública onde se incluem nome e imagens do administrador – Inadmissibilidade – Ofensa aos princípios da impessoalidade e moralidade – Inteligência do art. 37, §1º, da CF. A administração pública, quando fizer publicidade de atos, programas, obras e serviços, não pode incluir nomes, símbolos ou imagens, que de qualquer modo vinculem a matéria divulgada a governante ou servidor público, eis que tal divulgação é apenas de caráter educativo, informativo ou de orientação social, nos termos do art. 37, §1º, da CF, que preza os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa. (TJSP – Apelação Cível nº 263.817-1/1 – 9ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Yoshiaki Ichihara, 5-2-1997, v.u. RT 743/263)” .
Entendo, portanto, ser possível a criação de jornal pela Edilidade para divulgação de atividades institucionais, sem violação ao §1º do artigo 37 da Constituição Federal, desde que não haja promoção pessoal de qualquer dos vereadores por meio desse veículo de comunicação. A publicidade realizada pelo jornal deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, devendo ter como alvo a utilidade da população e o interesse público.
Importante frisar que a Lei nº 9.504/1997, que estabelece normas para as eleições, em seu artigo 73, inciso VI, alínea b, dispõe:
“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(…)
VI – nos três meses que antecedem o pleito:
(…)
b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral.
(…)
VII – realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição;
(…)
§ 3º. As vedações do inciso VI do caput, alíneas b e c, aplicam-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição.
§ 4º. O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.
§ 5º. Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI do caput, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma. (Redação dada pela Lei n.º 9.840, de 28.9.1999).
§7º. As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, ato de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III. (negritamos)
Art. 74. Configura abuso de autoridade, para os fins do disposto no art. 22 da Lei Complementar n.º 64, de 18 de maio de 1990, a infringência do disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, ficando o responsável, se candidato, sujeito ao cancelamento do registro de sua candidatura”.
Dessa maneira, nos três meses que antecedem o pleito para eleições municipais, não será permitida a veiculação do jornal, mesmo sendo este instrumento de publicidade institucional, dos atos, programas, obras, serviços e campanhas da Edilidade, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral. Além disso, os valores gastos em ano de eleição municipal não poderão exceder a média dos gastos efetuados com publicidade nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição. O descumprimento, no caso de infringência ao inciso VI, alínea b, sujeitará o candidato beneficiado, agente público ou não, à cassação do registro ou diploma e, em ambos os casos, ou seja, nos casos dos incisos VI, alínea b, e VII, acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR, bem como restará caracterizado ato de improbidade administrativa. Além disso, configurará abuso de autoridade a infringência ao disposto no §1º do art. 37 da Constituição Federal, ficando o responsável, se candidato, sujeito ao cancelamento do registro de sua candidatura.
Caso a publicação do jornal enseje a criação de cargos, aumento de remuneração ou venha a ultrapassar os valores orçamentários disponíveis, necessário sua criação por lei específica.
Conclui-se, do quanto exposto, ser possível a criação de jornal pela Edilidade para divulgação de atividades institucionais, desde que não haja promoção pessoal de qualquer dos vereadores por meio desse veículo de comunicação, com o fim de não se ferir o §1º do art. 37 da Constituição Federal. A publicidade realizada pelo jornal deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, visando ao interesse público. Faz-se necessário, ainda, obediência à legislação eleitoral, por meio das ressalvas acima esposadas. Além disso, caso sejam criados novos cargos, aumentada a remuneração ou ultrapassados os valores orçamentários disponíveis, necessária se faz a edição lei específica.
Este é o meu parecer, que submeto à apreciação de Vossa Senhoria.
São Paulo, 08 de abril de 2011.
Érica Corrêa Bartalini
PROCURADORA LEGISLATIVA – RF 11.230
OAB/SP 257.354