AT.2 – Parecer n 70/03
Ref.: Processo n 950/2001
Interessado: Departamento de Contabilidade e Fiscalização Orçamentária – DT.1.
Assunto: Critérios de cálculo, para fins de atendimento dos limites dispostos no caput e no § 1º do artigo 29-A da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 25, de 14/02/2000.
Sr. Assessor Chefe,
Tendo em vista a resposta do Egrégio Tribunal de Contas do Município de São Paulo, por meio do Ofício SSDG-GAB nº 1199/2002 (fls. 327 destes autos), a consulta formulada pelo então Sr. Presidente desta Câmara Municipal, indaga o Sr. Contador Chefe da Seção Técnica de Contabilidade – Cont.3, do Departamento de Contabilidade e Fiscalização Orçamentária – DT.1, acerca de critérios de cálculo para fins de atendimento do quanto disposto no caput e no § 1º do artigo 29-A da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 25, de 14/02/2000.
Conforme relatado a fls. 357, a consulta teve por objeto a questão de saber se “deve haver, ou não, inclusão dos inativos, no cômputo dos gastos com folha de pagamento, para efeito do limite disposto no parágrafo 1º do art. 29-A da Constituição do Brasil, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000”.
No aludido ofício de resposta (fls. 327), a Egrégia Corte de Contas, encaminhando cópia de pareceres lançados aos autos lá processados (cf. fls. 327 a 383 dos presentes autos), esclarece que a resposta à consulta formulada é a seguinte: “para efeito do limite previsto no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 25/2000, não deverão ser incluídos os gastos com os inativos na base de cálculo, excluindo-se tanto da receita como da despesa.” (destaques do original)
Julgamos oportuno fazer as considerações a seguir, a propósito da matéria suscitada.
1. O art. 29-A da Constituição da República, acrescido ao texto constitucional pela Emenda n 25, de 14 de fevereiro de 2000, que dispõe sobre limites máximos de despesas com o Poder Legislativo Municipal, assim prescreve:
“Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
(…)
IV – 5% (cinco por cento) para Municípios com população acima de 500.000 (quinhentos mil) habitantes;
§ 1 – A Câmara Municipal não gastará mais de 70% (setenta por cento) de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.”
Assim, são dois os limites de despesa previstos no art. 29-A da Constituição da República, a serem observados pelos legislativos municipais, quais sejam:
A. DESPESAS TOTAIS DO LEGISLATIVO, incluídos os gastos com pessoal: limitada aos percentuais de 5%, 6%, 7% ou 8% do somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da Constituição da República, efetivamente realizado no exercício anterior, conforme o número de habitantes do município.
B. DESPESA COM A FOLHA DE PAGAMENTO DO LEGISLATIVO: limitada a 70% (setenta por cento) do montante de 5% a 8%, definido pelo caput e incisos I a IV do art. 29-A como limite para o total de despesa do legislativo, conforme o número de habitantes, qual seja, o somatório da receita tributária e das tranferências previstas no § 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da Constituição da República (receita do município).
Em outras palavras, temos que é vedado ao Legislativo despender, com a folha de pagamento, mais de 70% dos 5% a 8% do somatório da receita tributária e das tranferências previstas no § 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da Constituição da República (RTPT – receita tributária própria e transferida), que é o limite máximo para o total de despesa do Poder Legislativo municipal.
Com efeito.
Imaginemos o seguinte exemplo: município com população de até 100.000 (cem mil) habitantes, cujo somatório da receita tributária e das transferências a que se refere o caput do art. 29-A, corresponda a R$ 1.000,00 (hum mil) reais.
As despesas totais do Legislativo correspondente estarão limitadas a 8% (oito por cento) do montante da receita do município, o que corresponde a R$ 80,00 (oitenta reais) (art. 29-A, caput e inciso I).
Já as despesas com a folha de pagamento não poderão ser superiores a 70% dos R$ 80,00 (oitenta reais), que é o limite máximo de despesa total do referido Legislativo. Desse modo, o limite de gastos com folha de pagamento deste Legislativo é de R$ 56,00 (cinqüenta e seis reais).
No exemplo:
Receita tributária + transferências do município 1.000,00
Limite para o total de despesa do legislativo (8%) 8% de 1.000,00 = 80,00
Limite para os gastos com a folha de pagamento (70%) 70% de 80,00 = 56,00
No tocante ao Legislativo Paulistano, o total de despesa fica limitado a 5% (cinco por cento) da receita do Município de São Paulo, considerando-se, para tanto, o somatório da receita tributária e das tranferências previstas no § 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da Constituição da República, na forma do caput do dispositivo, valor este a ser informado pelo Executivo Municipal.
Quanto aos gastos com a folha de pagamento desta Casa Legislativa, não poderão ser superiores a 70% (setenta por cento) do valor definido como limite para a despesa total deste Legislativo, qual seja, 5% (cinco por cento) da receita do Município, conforme acima exposto.
Dessa forma, a base de cálculo que deve ser considerada para fins do limite constitucional de 70% de gasto com a folha de pagamento da Edilidade, é equivalente a 5% da receita tributária mais as transferências constitucionais pertinentes ao Município de São Paulo, efetivamente realizadas no exercício anterior – do que resulta um percentual de 3,5% (três e meio por cento) daquele somatório de receita municipal, como limite máximo para o gasto desta Câmara Municipal com folha de pagamento.
O termo “receita”, empregado na definição do limite de gasto com folha de pagamento previsto no § 1 do art. 29-A, deve ser entendido como sendo a parcela de 5% da “receita tributária mais transferências” a que se refere o caput do dispositivo, ou seja, a receita do Município de São Paulo efetivamente realizada no exercício anterior, definida como o limite para a despesa total do Legislativo Paulistano.
A base de cálculo, prevista no art. 29-A da Constituição da República, é única para ambos os limites constitucionais de gastos do Legislativo, quais sejam, os previstos no caput/inciso IV (5%) e no § 1 (70% de 5%) do dispositivo.
Com efeito, não se pode interpretar um parágrafo de forma isolada, sem levar em consideração o caput do respectivo dispositivo.
Note-se que os limites do art. 29-A da Constituição da República e os dos arts. 19 e 20 da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), são distintos, não havendo, a nosso ver, antinomia no que se refere a sua aplicabilidade, devendo cada qual ser observado, pois se referem a grandezas e conceitos distintos.
Confira-se, a propósito do entendimento supra exposto, manifestação do E. Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, nos seguintes termos: “A orientação ali fixada foi no sentido de que o limite para gastos com a “folha de pagamento”, no Poder Legislativo, corresponde a 70 (setenta)% do percentual (de 5 a 8%, conforme a população do Município) do somatório das receitas tributárias e transferências, tudo conforme o disposto no art. 29-A, caput e § 1, da Constituição Federal, com a redação dada pela EC n 25/2000. Este limite não se confunde com aquele dos arts. 19 e 20 da Lei Complementar n 101/2000 (“Lei de Responsabilidade Fiscal”), onde se assinala que as “despesas com pessoal” (assim definidas no art. 18, caput, da mesma lei) não poderão exceder 60 (sessenta)% da receita corrente líquida do Município (art. 19, III), e, à sua vez, 6 (seis)% para o Legislativo Municipal (art. 20, III, “a”). A existência de dupla regra de limite não cria antinomia, pois resolve-se pela aplicação do limite menor. Assim sendo, os conceitos existentes em cada diploma (Constituição Federal e Lei Complementar) devem guardar a sua precisão, não devendo ser confundidos, em qualquer caso” (Processo n 04183-02.00/01-8, do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, parecer n 44/2001, aprovado em Sessão Plenária de 28.06.01).
Em incidente de uniformização de jurisprudência (processado sob protocolo n 655804), levado a efeito no E. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, decidiu-se nos seguintes termos, conforme o voto do Relator, o Conselheiro Eduardo Carone Costa:
“ Nessa linha de raciocínio, 70 (setenta por cento) da receita decorrente dos 8% (oito por cento) do inciso I do art. 29-A serão o limite do gasto com a folha de pagamento de todo o pessoal ativo da Câmara Municipal, incluído o gasto com a remuneração dos vereadores (o Legislador se valeu da expressão subsídios de vereadores para manter a terminologia adotada na Emenda Constitucional n 19/98, que prevê a instituição do subsídio único para o agente político).
(…)
Em síntese, o meu voto é o seguinte: entendo que as normas do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal são definidoras de tudo aquilo que um ente da Federação – o Estado, o Município ou a União – pode despender com despesa de pessoal. Ao passo que o art. 29-A, no § 1, trata daquilo que o Legislativo pode despender com o pagamento da folha de pessoal dos servidores e vereadores e, no ‘caput’, define tudo aquilo que o Legislativo pode gastar, somando todas as despesas de pessoal, isto é, ele não pode comprometer, se for um município de até 100 mil habitantes, mais de 70% (setenta por cento) dos 8% (oito por cento) com o pagamento da folha. E, em pagamento da folha, está incluída apenas a remuneração do pessoal da ativa” (cópia inclusa).
Neste sentido também decidiu o E. Tribunal de Contas do Paraná:
“A simples leitura do dispositivo permite concluir que a base de cálculo para a aplicação dos limites percentuais arrolados nos incs. I a IV do mesmo artigo é o somatório da receita tributária e transferências constitucionais efetivamente realizado no exercício anterior. Sobre esta base deverão ser aplicados os percentuais de 5% a 8%, conforme o número de habitantes no Município.
Sobre este resultado, isto é, a receita da Câmara extraída da aplicação do percentual de 5% a 8%, deverão ser somados os gastos com a folha de inativos, aplicando-se, então, o percentual previsto no § 1 do artigo acima transcrito [art. 29-A da CF]…Assim, o limite de 70% (setenta por cento) deverá ser aplicado sobre a receita da Câmara, ou seja, sobre o somatório da receita tributária própria mais as transferências constitucionais efetivamente realizado no exercício anterior (resultado da aplicação dos percentuais de 5% a 8%)” – Processo n 285.800/00, Tribunal de Contas do Estado do Paraná, decisão em 25.01.2001).
Veja-se, ainda, corroborando este entendimento: Flávio C. de Toledo Júnior e Sérgio Ciquera Rossi, “Lei de Responsabilidade Fiscal”, Editora NDJ, São Paulo, 1a edição, 2001, p. 117; Eliana Pulcinelli Flammarion e outros, “Despesa de Pessoal: A chave da Gestão Fiscal Responsável”, Editora Forense, RJ, 2001, pp.132/133.
Não obstante o entendimento ora sustentado, a propósito da base de incidência do limite percentual (70%) previsto no § 1 do art. 29-A da Constituição, consta nestes autos que unidade técnica do E. TCM vem considerando base diversa para este efeito, qual seja, os “valores repassados”pelo Executivo “como receita corrente arrecadada” (fl. 328), consoante relatório de auditoria elaborado nos autos do processo TC n 72.004.507.01-60 (cf. fls. 328 a 330 dos presentes autos).
Note-se que a r. decisão do E. TCM, tal como reproduzida no ofício de resposta de fl. 327, não trata desta questão, até porque não foi ela objeto da consulta correspondente.
Em síntese, a nosso ver, os orçamentos aprovados para o Legislativo Paulistano não podem comprometer mais de 70% (setenta por cento) dos 5% (cinco por cento) da RTPT, com a folha de pagamento.
Ante a circunstância de que no âmbito de unidade técnica do E. TCM, vem sendo considerada base de incidência, do limite percentual (70%) previsto no § 1 do art. 29-A da Constituição Federal, distinta daquela aqui indicada, parece recomendável que, em vindo a ser acolhida a presente manifestação, desse acolhimento venha a ser comunicado o Egrégio Tribunal de Contas do Município, ao qual compete apreciar as contas deste Legislativo.
2. Com respeito à inclusão, ou não, dos inativos, no cômputo dos gastos com folha de pagamento, para efeito do limite disposto no § 1 do art. 29-A da Constituição Federal, manifestou-se o E. Tribunal de Contas, na resposta à consulta encaminhada, supra referida, no sentido de que os referidos gastos não deverão ser considerados no cômputo da folha de pagamento para aquele efeito.
Observe-se que esta parte da decisão apresenta efeito vinculante para este Legislativo, pois a ela circunscreveu-se o objeto da consulta.
3. Cabe observar que a manifestação do E. TCM abordou também aspecto não compreendido no objeto da consulta, por isso nesta parte não vinculante, qual seja, a parte em que se conclui pela exclusão dos gastos com os inativos da receita a que se refere o § 1 do art. 29-A da Constituição da República.
Em conseqüência, parece-nos que cabe à E. Mesa apreciar e deliberar acerca da observância desta parte da resposta. Quanto a este ponto, ressalvando, embora, entendimento pessoal dissonante, nos inclinamos no sentido de que seja observado o referido critério (exclusão, da receita, dos gastos com os inativos), ao menos até que, eventualmente, venha a ser reexaminado no âmbito daquela Corte de Contas; isso, em homenagem à elevada consideração conferida ao E. Tribunal e aos ilustrados membros, e tendo em conta a relevância das atribuições que lhes são destinadas, notadamente no que pertine ao controle dos gastos públicos.
É o parecer, s.m.j., que elevamos à apreciação de V. Sa.
São Paulo, 07 de abril de 2003.
MÁRIO SÉRGIO MASCHIETTO
Assessor Técnico Legislativo (Juri)
OAB/SP 129.760
SEBASTIÃO ROCHA
Assessor Técnico Supervisor Subst (Juri)
OAB/SP n 138.572
INDEXAÇÃO:
ANÁLISE
APOSENTADOS
ATRELAMENTO
DESPESAS
EC 25/2000
FOLHA DE PAGAMENTO
GASTO
GASTOS
INCLUSÃO
INTERPRETAÇÃO
LIMITAÇÃO
LIMITE CONSTITUCIONAL
LIMITE DE DESPESA
LIMITE DE GASTO
PESSOAL
RESPONSABILIDADE FISCAL
RESTRIÇÃO
SERVIDORES APOSENTADOS
SERVIDORES INATIVOS
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