Parecer nº 249/15
Processso nº 903/2015
TID nºXXXXXXXXXXXXXXX
Assunto: Contratação de Serviços de Consultoria e Assessoramento – Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente – contratação direta – XXXXXXXXXXXXXXX – requisitos

Sra. Procuradora Legislativa Chefe,

Os autos foram encaminhados à Procuradoria por SGA.2. Trata-se de analisar a possibilidade de contratação de serviços de Consultoria e Assessoramento a pedido da Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente- CPUMMA.
O pedido vem firmado pelos Nobres Vereadores integrantes da referida Comissão, que pretendem obter suporte técnico de especialistas na etapa de tramitação e relatoria do projeto de Lei de revisão da lei de parcelamento, uso e ocupação do solo – PL nº 272/2015.
O requerimento vem justificado com fulcro no art. 31-A da Lei nº 13.637/2003, com a redação dada pela Lei 14.381/07, segundo o qual as Comissões Permanentes poderão solicitar mediante requerimento endereçado à Mesa, consultoria externa para assessoramento da respectiva Comissão. Note-se que o §1º do referido artigo dispõe que tal pedido haveria de ser indeferido caso o município contasse, em seus quadros, com servidores que pudessem assessorar a Comissão em questão.
Constam dos autos manifestações da Consultoria Técnica da Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente (fls. 10/11); da Secretaria das Comissões (fls. 12) e da Consultoria Técnica de Economia e Orçamento (fls. 95) no sentido de que os recursos humanos disponíveis em seus quadros, tendo em conta os fluxos habituais de trabalho, são insuficientes para atender a demanda excepcional da Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente. Por outro lado, a própria Comissão, em seu requerimento, aduz as razões pelas quais não caberia, no caso, a possibilidade de comissionamento de servidores do Executivo por exigência de imparcialidade nas tarefas em comento, que são específicas e afetas ao Poder Legislativo. Isto porque “não seria nem conveniente nem oportuno que servidores dos quadros do Poder Executivo assessorassem esta Comissão nas questões indicadas, tendo em vista que o referido projeto de lei foi encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo e que, certamente, os servidores dos quadros daquele Poder atuaram na sua elaboração, havendo, portanto, interferência quanto à imparcialidade na análise do projeto e ingerência quanto às possíveis alterações a serem sugeridas pela relatoria, contrariamente ao princípio da separação de poderes” (fls. 2).
Tendo em conta estas considerações, a E. Mesa determinou, em decisão datada de 29 de junho p.p. (fls. 14), a adoção de providências com vistas à contratação dos serviços de consultoria e assessoria para oferecer suporte técnico de especialistas à tramitação e relatoria do projeto de lei de parcelamento, uso e ocupação do solo.
Os Nobres Vereadores membros da Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente solicitaram, no dia 6 do mês corrente (fls. 15), que a contratação fosse concluída na primeira semana de agosto, tendo em vista que já foram concluídas 9 (nove) das audiências públicas, gerando até aquela data mais de 200 (duzentas) demandas para apreciação.
A Secretaria Geral Administrativa, cumprindo a determinação da E. Mesa, requereu à Equipe de Pesquisa de Mercado e Fornecedores, com urgência, a realização de pesquisa de mercado para obtenção de propostas de preços a fim de instruir a referida contratação (fls. 17). Tal solicitação foi acompanha de Termo de Referência com as especificações técnicas requeridas para a prestação dos serviços.
A Equipe de Pesquisa de Mercado e Fornecedores encaminhou pedido de cotação de preços para diversas fundações, a saber: a XXXXXXXXXXXXXXX ,XXXXXXXXXXXXXXX ,XXXXXXXXXXXXXXX ,XXXXXXXXXXXXXXX ,XXXXXXXXXXXXXXX ,XXXXXXXXXXXXXXX , e XXXXXXXXXXXXXXX , sendo que até a data de 16 de julho somente a XXXXXXXXXXXXXXX havia enviado cotação de preços (fls. 76). A Secretaria Geral Administrativa solicitou ampliação da pesquisa (fls. 77 ), sendo possível, então a obtenção de outras duas propostas, quais sejam, a da XXXXXXXXXXXXXXX e a da XXXXXXXXXXXXXXX , conforme mapa de preços de fls. 92.
Foi feita então a reserva de recursos (fls.94), apontando-se o valor médio de R$ 2.006.873,67 (dois milhões, seis mil e oitocentos e setenta e três reais e sessenta e sete centavos) para a prestação dos serviços solicitados.
Tendo em vista que a pesquisa prévia apontou o menor preço da XXXXXXXXXXXXXXX , e que a documentação da referida entidade encontra-se regular, a Equipe de Pesquisa de Mercado e Fornecedores cogitou a possibilidade de contratação direta, dispensável a licitação, nos termos do art. 24, XIII da Lei nº 8.666/93. Assim, faz-se mister discorrer acerca da hipótese ventilada.
O artigo 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93 dispõe:

“Art. 24. É dispensável a licitação:
…
XIII- na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos. “

A XXXXXXXXXXXXXXX , conforme Estatuto Social apresentado, não tem fins lucrativos (art. 1º do Estatuto, fls. 46 v.).
A instituição tem um legado técnico reconhecido dentro dos setores público e privado no Brasil, produzindo informações e divulgando conhecimentos econômicos e correlatos por meio de publicações técnicas em diversos canais de comunicação. Seu vasto portfolio, disponível em seu sítio na internet (www.XXXXX.org.br), inclui diversos contratantes da Administração Pública Federal, Estadual e Municipal. Sobremais, a entidade encaminhou alentado volume de atestados de capacidade técnica com atividades afins àquela objetivada com a presente solicitação, gozando a entidade de inquestionável reputação ético-profissional (fls. 99-282).
Deve-se salientar – contudo – que do ponto de vista legislativo a licitação é a regra, como estabelecido na Constituição Federal e normas gerais pertinentes; e a contratação direta é a exceção. Na clássica lição de Carlos Maximiliano, quando um ato assume o caráter de exceção, interpreta-se em tom limitativo, aplica-se aos casos expressos, exclusivamente . Assim, as exceções, segundo as regras básicas de hermenêutica, devem ser interpretadas restritivamente. Nesta seara, a noção de “desenvolvimento institucional”, inscrita no inciso XIII, do artigo 24, da Lei nº 8.666/93, tem recebido, efetivamente, interpretação restritiva.
O Tribunal de Contas da União manifestou-se no sentido de que:

“a jurisprudência desta Corte já afirmou que, para a contratação direta com base na norma supra, não basta que a entidade contratada preencha os requisitos estatutários exigidos pelo permissivo legal, é necessário, também, que o objeto a ser contratado guarde estreita correlação com as atividades de ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional” .

E, como observa Marçal Justen Filho , o maior aprofundamento sobre a invocação do inciso XIII, do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, para fundamentar uma contratação direta, deve ser propiciado pelo exame do vínculo de pertinência entre o objeto do contrato e a função da instituição. Analisamos a seguir esses três aspectos: o objeto da contratação; sua pertinência com o desenvolvimento institucional do Legislativo; e os objetivos institucionais da entidade que se cogita contratar.
O objeto da contratação, tal como elaborado pela Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente- CPUMMA, diz respeito à contratação de serviços de consultoria e assessoria com os seguintes objetivos:
a) Acompanhamento de reuniões técnicas e do processo participativo das audiências públicas e sistematização de propostas que serão apresentadas pelos munícipes;
b) Georeferenciamento de dados;
c) Elaboração de estudos e análises solicitados pela relatoria ao longo da tramitação do projeto de lei como suporte à consolidação das alterações a serem promovidas;
d) produção de um relatório final contendo resumos das etapas anteriores, de forma a aferir os efeitos promovidos pela atual legislação em vigor, fornecendo subsídios técnicos à relatoria.
O conjunto de normas federais e municipais relativas à matéria urbanística evidenciam que a elaboração do Plano Diretor e normas correlatas é uma das tarefas mais relevantes do Poder Legislativo, cercada de maiores requisitos do que a da imensa maioria das leis.
Em especial, deve-se notar que a lei federal n° 10.257/01 – conhecida como “Estatuto da Cidade” -, ao regulamentar os art. 182 e 183 da Constituição federal, estabeleceu que o Plano Diretor Estratégico deveria ser elaborado a partir de um processo de participação popular, com publicidade, acesso dos interessados à informação e documentos e promoção de audiências públicas e debates.
Por outro lado, a Resolução nº 25/2005 do Ministério das Cidades, tentando delinear a organização do processo participativo da população na elaboração do Plano Diretor estabeleceu que o mesmo deveria “garantir a diversidade, com a realização dos debates por segmentos sociais, temas e divisões territoriais, tais como bairros, distritos, setores, com a garantia da alternância dos locais de discussão” (art. 5º).
Todo este processo participativo, efetivamente observado quando da revisão do Plano Diretor Estratégico da cidade de São Paulo, foi concluído com a publicação da Lei nº 16.050/14, que estabeleceu uma série de diretrizes para a revisão do zoneamento paulistano. Durante sua tramitação, houve-se por bem obter o apoio de assessoria técnica especializada mediante contratação do XXXXXXXXXXXXXXX (Proc. 1481/2013).
Dando continuidade a este processo participativo, a Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente propõe a contratação de entidade para oferecer suporte técnico para o acompanhamento de reuniões, georeferenciamento de dados, elaborações de estudos e produção de um relatório final oferecendo subsídios à relatoria e demais parlamentares, para fins de elaboração e análise da legislação de zoneamento.
Assim, quer-me parecer estar presente a adequação do objeto que se pretende contratar com o “desenvolvimento institucional” a que alude o artigo 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93.
Por outro lado, verifica-se que a XXXXXXXXXXXXXXX foi criada em 1973 para apoiar o Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP), com destacada atuação nas áreas de ensino, projetos, pesquisa e desenvolvimento de indicadores econômicos e financeiros. E tem entre seus objetivos a realização de atividades para fomentar e promover pesquisas e estudos relativos à Avaliação e Formulação de Políticas Públicas, inclusive Meio Ambiente (art. 4ª, b do Estatuto, fls. 46 v.). Parece-me, deste modo, que o “desenvolvimento institucional” estaria entre os objetivos da entidade.
Não é demais fazer notar, neste passo, a forte correlação entre aspectos econômicos e urbanísticos, já que estudos econômicos conferem notáveis subsídios à regulação do meio urbano. Como assinala a doutrina: “seja pela limitação da destinação do imóvel para fins comerciais, residenciais ou industriais, ou mesmo na limitação dada à capacidade construtiva de determinado terreno, há em toda a regulamentação urbanística um claro componente de controle à atividade econômica” .
Por outro lado, o artigo 26, parágrafo único, inciso III da Lei nº 8.666/93 exige que o processo de dispensa de licitação esteja instruído com “justificativa quanto ao preço”. Portanto, requer-se a análise das propostas apresentadas, sob o aspecto comercial, em parâmetros comparáveis, para atendimento da exigência legal ora destacada. De acordo com o art. 4 do Decreto Municipal nº 44.279/14, a pesquisa de preços apta a instruir processos licitatórios poderá consistir “em múltiplas consultas diretas ao mercado, a publicações especializadas, a bancos de dados de preços praticados na administração pública”.
O artigo 26, parágrafo único, inciso II da Lei nº 8.666/93 exige, ainda, que as situações de dispensa de licitação estejam instruídas com “a razão da escolha do executante”. Portanto, não apenas o aspecto comercial, mas também técnico, hão de estar evidenciados na escolha da Contratada em caso de contratação direta.
No caso em análise, a definição do objeto, a teor dos elementos trazidos, foi detalhada pela Comissão de Política Urbana, Metropolitana e de Meio Ambiente.
As entidades interessadas na contratação detalharam suas propostas com base no Termo de Referência encaminhado por esta Edilidade, que especificava o que a Câmara Municipal de São Paulo pretende com mencionada contratação, a fim de atendimento ao interesse público. E, dentre os preços aferidos com a pesquisa, o de menor valor é o da XXXXXXXXXXXXXXX.
De todo o exposto sou dada a concluir que:
I) constam nos autos manifestações das atuais equipes de Consultoria Técnica Legislativa de Urbanismo e de Economia quanto a não disporem de estrutura suficiente para a realização dos serviços ora requeridos pela Comissão de Política Urbana, Metropolitana e de Meio Ambiente;
II) a Comissão de Política Urbana, Metropolitana e de Meio Ambiente, por seu turno, justifica o descabimento da cessão de servidores do Poder Executivo para a realização dos serviços cuja contratação requer;
III) sob o aspecto legal, a hipótese dos autos se enquadra, em princípio, ao permissivo de dispensa de licitação inserto no artigo 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, posto que o objeto guarda pertinência com o “desenvolvimento institucional”, ainda tendo em conta que as exceções legais pedem exegese restritiva;
IV) o conjunto de elementos dos autos sugere que XXXXXXXXXXXXXXX , reúne, prima facie, aquelas pré-condições para subsunção do caso à hipótese de contratação direta: inexistência de fins lucrativos, inquestionável reputação ético-profissional, regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária, tudo isso objeto de comprovação documental;
V) no entanto, para que a contratação direta se efetive com fulcro no artigo 24, inciso XIII da Lei nº 8.666/93 – requer-se que os autos estejam instruídos com a razão da escolha do executante e a justificativa quanto ao preço (art. 26, parágrafo único inc. II e III da mesma lei). Isto é: requer-se a análise da proposta da Contratante sob os aspectos técnico e comercial, o que foge à estrita competência desta Procuradoria. A mera apresentação de menor preço em um mapa no qual constam apenas outras duas propostas, não me parece, por si só, suficiente para justificar a contratação direta, nem tampouco a simples constatação da inquestionável reputação da entidade. Entendo assim, s.m.j, que a Comissão requisitante poderá solicitar, se julgar oportuno, a avaliação das Consultorias Técnicas de Urbanismo e/ou Economia para subsidiar a escolha da contratante, caso opte pela contratação direta.
Em síntese: caso a Comissão requisitante entenda que a proposta apresentada pela XXXXXXXXXXXXXXX , tal como aventado pela Equipe de Pesquisa de Mercado e Fornecedores, atende o desiderato da inicial, sendo vantajosa sob o aspecto técnico e comercial, haverá fundamento para a contratação direta desta entidade. Neste sentido, ofereço minuta de contrato, que se ateve ao Termo de referência juntado à inicial. Todavia, sugiro seja a minuta avalizada pela área técnica, a quem recomendo seja designada a gestão do contrato, nos termos do art. 67 da Lei nº 8.666/93.
Ainda em relação à minuta de contrato que ora ofereço à superior análise, faço notar que o prazo máximo de vigência do instrumento é de 6 (seis) meses, uma vez ser este o prazo máximo fixado em lei para as contratações destinadas ao assessoramento de Comissões (art. 31-A § 2º, I da Lei nª 13.637/03, com a redação dada pelo art. 17 da Lei n° 14.381/07). Neste sentido, será importante, na gestão do contrato, a atenção quanto aos prazos de execução fixados no cronograma (anexo único da minuta).
Reitero, portanto, que deve haver manifestação da Comissão requerente quanto à razão da escolha do executante e justificativa quanto ao preço, caso se opte pela contratação direta, previamente à submissão à E. Mesa para assinatura do contrato, cuja revisão, sob o aspecto técnico, vivamente encareço. Nada obsta, por outro lado, a opção pela realização de procedimento licitatório, em que pese à celeridade requerida para o caso.
É a manifestação que, com a brevidade possível, ofereço à apreciação superior.

São Paulo, 29 de julho de 2015
Maria Nazaré Lins Barbosa
Procuradora Legislativa
OAB/SP 106.017

Contratação de Serviços de Consultoria e Assessoramento – Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente – contratação direta – XXXXXXXXXXXXXXX – requisitos