Parecer nº 228/2016
Processo nº 524/2016
TID xxxxxxxxxxxxxx
Assunto: Requisição do CTI-4 – Adesão em Ata de Registro de Preços da PRODAM para a contratação de serviço de suporte e manutenção em redes de telefonia, lógica e elétrica.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
A Sra. Supervisora de SGA-22 encaminha o presente processo para análise e manifestação desta Procuradoria, levando em consideração (1) a existência de parecer prévio emitido por esta Unidade (Parecer nº 60/12) “cujo teor pode, eventualmente, implicar em caso semelhante ao dos presentes autos” (fl. 124); e (2) a exiguidade da Ata de Registro de Preços que se pretende aderir (publicada no DOCSP em 18.7.2015, com prazo de validade de 12 meses a partir da publicação).
Trata-se de requisição de compras de materiais e serviços formulada pelo CTI-4 (Equipe de Telecomunicações) mediante a adesão em Ata de Registro de Preços (nº 10.06/15) da PRODAM (Empresa de Tecnologia da Informação e Comunicação do Município de São Paulo), cuja detentora é a empresa xxxxxxxxxxxxx. O objeto consiste na “prestação de serviços de infraestrutura com manutenção corretiva, preventiva, instalação, desinstalação, remanejamento e execução de projetos em redes de telefonia, lógica e elétrica, por demanda” (fl. 1).
As razões da solicitação constam às fls. 1v-2v. Destaco as alegações de que
a) a constante demanda de serviços tem ocorrido em volume muito acima da capacidade técnica humana da equipe;
b) a atualização tecnológica deixou a equipe sem condições de atender com presteza e qualidade conjuntas o volume de serviço hoje existente;
c) há no órgão, atualmente, cabeamentos degradados e em desacordo com as normas vigentes, que, ademais, causam lentidão no tráfego de informações;
d) “esta contratação justifica-se devido à especificidade dos serviços, que exigem equipe capacitada para realizar a instalação e certificação de cada ponto instalado ou remanejado” (fl. 1v);
e) “a Equipe de dois técnicos em serviço no setor não tem condições de realizar os serviços de manutenção em prazo razoável” (fl. 1v); e
f) o aumento da demanda do setor e a diminuição do quantitativo de pessoal (que, nos últimos anos, passou de sete técnicos para apenas dois) fez com que a atual equipe não tivesse condições de atender a todos os chamados de reparos e remanejamentos em tempo razoável.
Cumpre transcrever, ainda, o seguinte trecho das justificativas da Unidade Requisitante:
“Considerando essas condições e estudando o perfil de exigência do serviço técnico especializado, verificamos que a sazonalidade da demanda máxima (que ocorre principalmente na mudança de legislatura e nos meses de dezembro e janeiro) não justifica a contratação de servidores efetivos por concurso, cujos cargos sequer existem na atual tabela funcional, já que a escolaridade x conhecimento técnico não se encontra prevista na carreira da CMSP.
Essa característica sazonal é o principal motivador para uma contratação flutuante, onde seriam necessárias duas equipes (duplas) de técnicos, acompanhados pelos nossos técnicos efetivos (TA-Eletrônica-Informática) lotados na equipe, para atender a demanda constante acrescentada à possibilidade de solicitar à contratada que nos coloque até três equipes adicionais nos períodos de maior movimento de serviço. (…)
Essa contratação nos traria a flexibilidade necessária para adequar o tamanho da equipe de atendimento às variações da demanda de serviço, além de nos oferecer pessoal capacitado, tanto na área de cabeamento óptico quanto metálico, já que nossa equipe não dispõe de equipamentos nem conhecimento suficiente para o retrabalho na rede óptica, nesse momento.” (fl. 1v) (grifei)
À fl. 21 consta e-mail da xxxxxxxxxxxxxxxx manifestando a sua aquiescência com relação à adesão à Ata de Registro de Preços em questão.
À fl. 22, por sua vez, consta a autorização da PRODAM, gestora da Ata de Registro de Preços, quanto à adesão pleiteada.
Finalmente, a Ata de Registro de Preços consta às fls. 24-52 do presente processo administrativo.
É o relatório. Passo a opinar.
As justificativas de carência de pessoal, mencionadas nos itens ‘a’, ‘b’, ‘e’ e ‘f’ do relatório, devem ser vistas cum grano salis.
Esta Edilidade já firmou, anteriormente, contratos de terceirização tendo por objeto serviços similares aos que foram solicitados no presente Processo. Cite-se, por exemplo, o contrato celebrado com a xxxxxxxxxxxxx firmado em 2007 (Processo 372/07).
Não obstante, cumpre mencionar que o Ato 1.284/14 modificou o Ato 981/07 e alterou, de maneira substancial, as atribuições da Unidade Req uisitante. Observe-se o quadro comparativo:
Quadro de atribuições do CTI-4
Antes do Ato 1.284/14 Depois do Ato 1.284/14
Art. 4º O Centro de Tecnologia da Informação – CTI desenvolverá suas atividades através de equipes e núcleo técnico, aos quais compete: (…)
IV – Equipe de Telecomunicações – CTI-4, liderada por um Supervisor de Equipe:
a) administrar a utilização dos recursos da rede de telecomunicações de voz e dados;
b) manter em perfeitas condições de uso a rede de telecomunicações, diretamente ou através da gestão de contratos de prestação de serviços;
c) planejar anualmente suas atividades, com respectivo plano de metas e emitir relatório anual de atividades desenvolvidas e metas alcançadas;
d) dar cumprimento a outras atribuições atinentes à sua área de competência, que lhe venham a ser determinadas pela Mesa.
e) administrar a utilização dos recursos das redes de telecomunicações de voz e dados; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
f) apresentar relatórios de consumo referentes à utilização dos serviços tarifados sob demanda, que permitam à Administração controlar o uso desses recursos;
g) prestar os serviços a seguir, através de recursos específicos, diretamente ou através de contratos para prestação dos serviços com o fornecimento dos materiais e equipamentos, se necessário: (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
I – serviço de telefonia fixa e sistema de ramais; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
II – serviço de acesso à internet, através de links dedicados; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
III – serviço de telefonia móvel com acesso de dados; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
IV – serviço de manutenção dos sistemas de conectividade de voz e dados; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
V – serviço de acesso à internet, através de rede sem fios; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
VI – serviços de telecomunicações, especificados ou normatizados pela agência reguladora do governo federal na área de telecomunicações, sempre em concordância às normas e regulamentos, através de contratos ou autorizações específicas à medida da necessidade; (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
h) acompanhar o funcionamento e planejar as migrações dos sistemas de forma a promover a atualização tecnológica e garantir a continuidade e a confiabilidade aos serviços prestados. (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
§ 1º Os serviços elencados na alínea “g” do inciso IV deste artigo somente serão prestados quando a demanda exigir e a Mesa Diretora determinar pela sua contratação, nos casos em que não houver contrato em vigor. (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11)
§ 2º A prestação dos serviços elencados na alínea “g” do inciso IV deste artigo será restrita ao caráter técnico dos mesmos, ou seja, no nível de conexão, ou conectividade, através das tecnologias envolvidas, não abrangendo o conteúdo ou a forma das informações a serem trafegadas, que ficarão a cargo de outras unidades administrativas deste Legislativo. (Acrescidos pelo Ato nº 1.171/11) Art. 4º O Centro de Tecnologia da Informação – CTI desenvolverá suas atividades através de equipes e núcleo técnico, aos quais compete: (…)
IV – Equipe de Telecomunicações e Infraestrutura – CTI-4, liderada por um Supervisor de Equipe:
a) administrar a infraestrutura de dados e de telecomunicações existente no Palácio Anchieta – redes de dados e voz, conexões de telecomunicações de dados e voz, serviços de telecomunicações sem fio e demais serviços de infraestrutura de tecnologia pertinentes;
b) administrar os recursos físicos e a infraestrutura de ambientes de alta disponibilidade e seus sistemas, realizando diretamente a manutenção preditiva, preventiva e corretiva;
c) atender às necessidades relativas às seguintes atribuições:
1. telefonia fixa e sistema de ramais;
2. acesso à rede mundial – internet – através de links dedicados;
3. telefonia móvel com acesso de dados;
4. conexão à internet por rede sem fios – “WiFi”;
5. manutenção preventiva, corretiva e preditiva dos sistemas de conectividade e infraestrutura de rede sejam eles de voz ou dados, com ou sem fios;
6. outros serviços de telecomunicações especificados ou normatizados pela agência do governo federal na área de telecomunicações (Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL).
d) manter a documentação dos recursos das redes de telecomunicações, dos serviços prestados e da infraestrutura instalada;
e) zelar pela continuidade dos serviços e pela funcionalidade dos sistemas relacionados, planejando a sua modernização, ampliação e adequação, à medida das necessidades verificadas através de resultados estatísticos de uso e desempenho desses sistemas;
f) efetuar a gestão dos contratos de serviços e aquisições relacionadas com as suas atribuições e competências;
g) planejar, anualmente, suas atividades, elaborando o respectivo plano de metas com a emissão do relatório anual de atividades desenvolvidas e metas alcançadas;
h) dar cumprimento a outras atribuições atinentes a sua área de competência, que venham a ser determinadas pela Mesa.
Nota-se que não há mais previsão expressa para a terceirização de serviços relacionados às atribuições da Unidade Requisitante.
Partindo de tal premissa, consoante se verifica a partir de uma comparação perfunctória entre as atribuições da Unidade Requisitante e o objeto da Ata de Registro de Preços, ambos possuem relativa afinidade, o que, prima facie, poderia dar ensejo à conclusão de que se estaria pretendendo a terceirização de serviços contínuos de informática que seriam de atribuições de cargos existentes nos quadros de pessoal desta Casa Legislativa.
Ocorre que o Tribunal de Contas da União possui jurisprudência no sentido de ser ilegítima a contratação de empresa terceirizada para a realização de execução de atividades inerentes aos quadros próprios da entidade (Processos nºs 1465-40/02-P e 1471-40/02-P). Trata-se de entendimento que tem por finalidade evitar burla à regra da contratação mediante concurso público (CF, art. 37, II), que pode dar ensejo à nulidade do ato e à punição da autoridade responsável, nos termos da lei (CF, art. 37, § 2º).
Desse modo, entende-se não ser possível a delegação de atribuições ordinárias da Unidade Requisitante a empresas terceirizadas, notadamente aquelas que envolvem serviços regulares inseridos dentro do bojo do cotidiano do órgão administrativo.
Por outro lado, revelam-se pertinentes, as ponderações relacionadas (1) à sazonalidade dos “picos de demanda”, que ocorrem principalmente nos períodos de mudança de legislatura e nos meses de dezembro a janeiro; e (2) à ausência de equipamentos e pessoal capacitado nos quadros de funcionários desta Casa para o retrabalho na rede óptica.
DA SAZONALIDADE DOS “PICOS DE DEMANDA”
No Processo nº 655/2011, esta Procuradoria (por meio do Parecer nº 60/2012, emitido pela I. Dra. Conceição Faria da Silva, que consta às fls. 117/118 dos autos) manifestou entendimento pela possibilidade de terceirização de serviços de natureza não contínua que se afastam das atribuições ordinárias do pessoal que compõe o quadro da Unidade.
De fato, à luz do princípio da economicidade que deve pautar a atuação da Administração Pública, não se mostra razoável a contratação de servidores efetivos para atuação somente em períodos específicos e pontuais. Daí porque, naquela ocasião, se concluiu que tais serviços poderiam ser terceirizados por meio do sistema de Registro de Preços que, nos termos do art. 26, caput, do Decreto Municipal nº 44.279/03, adotado pelo Ato CMSP nº 878/05, podem ter por objeto serviços considerados de uso habitual ou rotineiro, para os quais não se possa prever o exato quantitativo a ser demandado pela Administração.
Assim, exclusivamente em relação aos períodos de “picos de demanda”, entende-se ser possível a terceirização pleiteada, estritamente nas hipóteses em que o trabalho desempenhado pelo pessoal efetivo desta Edilidade não for suficiente para suprir a necessidade da Administração, precedida de justificativa devidamente fundamentada pelo órgão solicitante.
Acrescente-se que os itens da Ata de Registro de Preços contemplam tanto serviços de instalação quanto serviços de manutenção (vide fl. 3). Não obstante, pondero que, tais quais os serviços de instalação de novos pontos de rede, os serviços de manutenção também só deverão ser terceirizados observando-se a excepcionalidade mencionada no parágrafo anterior. Destaca-se que, por se tratar de serviço de manutenção, a justificativa da contratação de empresa terceirizada deve ser encarada como hipótese ainda mais extraordinária.
DA AUSÊNCIA DE EQUIPAMENTOS E PESSOAL CAPACITADO NOS QUADROS DE FUNCIONÁRIOS DESTA CASA PARA O RETRABALHO NA REDE ÓPTICA
Quanto ao segundo ponto, entendo pertinente que a Unidade Requisitante fundamente, de maneira pormenorizada, a especialidade do serviço que se pretende contratar, de modo a justificar a terceirização e o desempenho por pessoas que não integram os quadros efetivos da Edilidade.
Não obstante, ainda em homenagem ao chamado “princípio do concurso público” (CF, art. 37, II), entendo pertinente recomendar à Unidade Requisitante que avalie a necessidade de realização de concurso público para provimento de cargos cujas atribuições e requisitos técnicos contemplem o know how de que os atuais servidores da Casa não dispõem.
CONCLUSÃO:
Partindo das ponderações acima, entendo pertinente a devolução dos autos à Unidade Requisitante, a fim de que esta
a) manifeste, observando-se as limitações relacionadas à terceirização dos serviços ordinários em períodos regulares, se há interesse no prosseguimento da adesão pleiteada;
b) justifique, preferencialmente por dados estatísticos, os “picos de demanda” sazonais que ensejariam a incapacidade do pessoal efetivo em atender às exigências da Administração;
c) justifique a excepcionalidade dos serviços que se pretendem terceirizar, e os motivos pelos quais tais serviços não poderiam ser desempenhados pelo pessoal efetivo.
Este é Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa.
São Paulo, 5 de julho de 2016.
Darlon Costa Duarte
Procurador Legislativo
Setor de Contratos e Licitações
OAB/SP nº 352.960
