Parecer nº 190/2016
Ref.: TID xxxxxxxxxxx – Memo CCI nº 056/2016
Interessado: Coordenador do Centro de Comunicação Institucional
Assunto: Indagações atinentes à propaganda institucional em período eleitoral.
Senhor Procurador Supervisor,
Trata-se de memorando encaminhado pelo Coordenador do Centro de Comunicação Institucional – CCI desta Casa nos solicitando a análise do parecer técnico elaborado pelos Consultores Técnicos Legislativos de Comunicação do CCI acerca da natureza e especificidades das informações e matérias veiculadas na revista xxxxxxxxxxx e na xxxxxxxxxxx frente ao disposto na legislação eleitoral.
Referido parecer ressalta a natureza impessoal, informativa, de utilidade pública e de prestação de
serviço dos dois veículos informativos, trazendo a conceituação do que entende como comunicação pública.
Com base nas premissas por ele apresentadas, referido parecer conclui que embora os veículos revista e TV indoor (como se enquadra a TV do Metrô) permitam a possibilidade de utilização para a veiculação de publicidade e propaganda,
“em relação ao conteúdo produzido e publicado tanto na revista xxxxxxxxxxxxxxxxxx quanto na xxxxxxxxxxxxxx pela Câmara Municipal de São Paulo, trata-se de comunicação pública, e não de publicidade institucional, cuja veiculação no período eleitoral é vetada no art. 73 da Lei 9.504/1997”.
Manifestando concordância com os termos do parecer técnico e, por ordem do Sr. Chefe de Gabinete da Presidência, o Coordenador do CCI encaminhou a esta Procuradoria as suas conclusões e os seguintes quesitos:
1 – Essa Douta Procuradoria Legislativa concorda com o parecer técnico elaborado pelos Consultores de Comunicação Jornalistas deste CCI e avalizado por este Coordenador?
2 – Havendo concordância com o caráter noticioso e não publicitário do uso do contrato firmado com a empresa xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx TC 46/11 e 13/13, bem como seus respectivos aditamentos, e com a Revista xxxxxxxxxxxxxxx (TC 36/2015, 53/2013 e seus aditamentos), os referidos gastos se enquadram nos limites previstos pelo art. 73, inciso VII, da Lei Federal nº 9.504/97, com redação dada pela Lei nº 13.165/15 e ainda no inciso VII, do art. 62 da Resolução TSE nº 23.457?
3 – Caso haja limite de gastos, esse limite deve ser obedecido quanto à somatória de todos os gastos desse tipo realizados pela Edilidade ou deve ser obedecido para cada contrato considerado individualmente?
4 – Com relação ao contrato com a xxxxxxxxxxxx, seria permitida a veiculação de informes neutros, em que não se citariam nomes de Vereadores nem seriam divulgadas suas fotos, e de utilidade pública, como chamadas para audiências públicas e divulgação de resultados de votações de importantes projetos de lei para o cidadão paulistano, tais como Código de Obras, LDO, Operações Urbanas (Tamanduateí e Jacu-Pêssego, por exemplo)?
5 – Nos últimos dois anos eleitorais, a Revista xxxxxxxxxxx adotou a posição de não colocar fotos dos Senhores Vereadores, mas citá-los nominalmente quando fosse o caso. Seria correto manter esse procedimento? Em caso afirmativo, seria correto adotar o mesmo critério para os informes noticiosos divulgados pelo Portal da Câmara?
6 – Em caso de resposta negativa ao item supra, elaboramos uma pauta “fria”, segundo a qual seriam elaboradas as seguintes matérias:
• matérias históricas relacionadas ao Centro de Memória desta Casa;
• matérias sobre órgãos administrativos desta Casa e seu funcionamento;
• perfis de ex-Vereadores, vivos ou não, atualmente desvinculados da política;
• resgate histórico de leis originadas na CMSP e adotadas nacionalmente. Exemplos: uso obrigatório de cinto de segurança e lei antitabagismo etc. Essa reportagem também seria feita de forma neutra não citando partidos políticos ou pessoas ainda em atividade política.
Essa Douta Procuradoria Legislativa vislumbra problemas que surgiriam da adoção desta pauta?
Sobre o tema, cumpre observar inicialmente que a Lei Federal nº 9.504/97 traz em seu bojo três condutas distintas vedadas aos agentes públicos por serem tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais. São elas a propaganda institucional nos três meses anteriores ao pleito, lembrando que antes desse período essa mesma propaganda institucional é lícita nos termos do § 1º do art. 37 da CF (art. 73, VI, b); a publicidade como ato de promoção pessoal que é aquela feita em desacordo com o estabelecido no § 1º do art. 37 da CF (art. 74); e a propaganda eleitoral antecipada.
Em princípio, referida consulta tem por cerne central a questão da chamada publicidade institucional durante o período eleitoral e o limite do cômputo do gasto com publicidade previsto no art. 73, inciso VII da Lei Federal nº 9.504/97.
Sob o ponto de vista jurídico, a propaganda institucional no âmbito da Administração Pública pode ser conceituada a partir da leitura do § 1º do art. 37 da Constituição Federal como espécie de propaganda que tem por finalidade levar a informação à sociedade, através da divulgação de atos, programas, obras e serviços realizados pela administração pública e que deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, não podendo servir de instrumento para a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Nesse sentido, a lição de Djalma Pinto :
“É aquela feita pelo Poder Público para prestação de conta de suas atividades perante a população. Deve ter caráter educativo, orientando os cidadãos sobre assuntos de seu interesse, podendo ainda divulgar as realizações da Administração sem transformar-se em instrumento de promoção pessoal do governante”. (2010, p. 277).
E também de Armando Sant’Anna :
“É a propaganda utilizada como prestação de contas dos atos governamentais e da aplicação do dinheiro público. É mais ou menos utilizado, dependendo da cobertura noticiosa que a imprensa dá às obras públicas. É a informação de início de programas, de conclusão de obras, de previsões orçamentárias”. (1990, p. 71).
Dito isso, é importante fazer anotar que o tratamento dado à informação é que definirá se dada informação tem ou não conteúdo propagandístico ou meramente noticioso, sendo o CCI o órgão competente para fazê-lo.
Neste aspecto, o órgão competente da Casa se manifestou no sentido de que a Revista xxxxxxxxxx é um produto jornalístico de comunicação pública inteiramente noticioso, não se inserindo no conceito de propaganda institucional.
Em sendo assim, os gastos com sua impressão não devem ser computados como gastos com publicidade, para os efeitos da limitação prevista pelo art. 73, inciso VII, da Lei Federal nº 9.504/97. Tampouco haveria restrição em sua distribuição nos três meses que antecedem ao pleito eleitoral, desde que observadas as cautelas necessárias para, objetivando resguardar a lisura, a isonomia e a legitimidade do pleito eleitoral, afastar-se qualquer promoção pessoal ou propaganda eleitoral antecipada dos Srs. Vereadores. Correta, portanto, a posição adotada nos últimos dois anos eleitorais de não se colocar fotos dos Senhores Vereadores, devendo ser adotado o mesmo critério para os informes divulgados pelo Portal da Câmara.
No entanto, cabe ressaltar ainda que, além da não divulgação das fotos dos Senhores Vereadores, há que se ter cautela também com o teor das notícias para que elas não configurem promoção pessoal de determinado Vereador ou até propaganda eleitoral antecipada.
Comungo, portanto, com a sugestão mais cautelosa dada pelo CCI no sentido da elaboração de uma pauta “fria” para a Revista xxxxxxxxxxx a ser distribuída nos três meses que antecedem ao pleito, ressaltando-se que, segundo posicionamento dominante do TSE, a potencialidade de a conduta interferir no resultado das eleições é requisito essencial à caracterização da infração eleitoral prevista no art. 73 da Lei nº 9.504/97. (Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 6.474/SP, Rel.: Min. Joaquim Barbosa, em 09.06.2009).
Importante anotar ainda que a Revista xxxxxxxxxxxx, criada pelo Ato nº 1205/12, é um veículo de comunicação oficial deste Parlamento, razão pela qual ela não entra no cômputo do limite previsto no art. 73, inciso VII, da Lei Federal nº 9.504/97.
Com relação à xxxxxxxx, não obstante o setor competente tenha manifestado que ela também veicula apenas informações de conteúdo noticioso, não configurando propaganda institucional, penso que outra sistemática há que ser adotada.
Isso porque, diferente da Revista xxxxxxxxx que é oficial, a xxxxxxxxxxxx é um espaço de mídia contratado pela Câmara Municipal para veiculação de informes sobre a Câmara Municipal, nos termos do item 1.2 e item 2.1.3 do Termo de Contrato nº 13/2013, que estabelecem:
“1.2. A CONTRATADA obriga-se ainda a veicular 1.792 (mil setecentos e noventa e duas) inserções por dia, com duração de 15’’ (quinze segundos) cada, nos seguintes Terminais Rodoviários: Tietê (23 monitores e 05 “videowalls” com total de 30 telas, perfazendo 896 inserções por dia), Barra Funda (20 monitores, perfazendo 640 inserções por dia) e Jabaquara (8 monitores, perfazendo 256 inserções por dia).”
“2.1.3 Os informes serão inseridos 72 (setenta e duas) vezes ao dia, em cada uma das 03 (três) linhas do METRÔ anteriormente mencionadas, todos os dias do ano e em caso de determinação de faixa esta quantidade poderá ser alterada para mais ou menos conforme a necessidade da CONTRATANTE.”
Dessa forma, com relação à xxxxxxxxxxxxxx, entendo que os valores gastos devem ser computados no limite das despesas com publicidade e que, durante o período eleitoral, não será permitida a veiculação de seus informes.
Cabe ressaltar ainda que este recorte, qual seja, de se distinguir entre o veículo oficial de comunicação e o veículo de mídia contratado, tal como exposto acima, encontra guarida em entendimento jurisprudencial. Vejamos:
“(…) Conduta vedada a agente público. Não configuração. Divulgação da atividade parlamentar em sítio da Assembleia Legislativa. Decisão agravada em consonância com a jurisprudência desta corte. 1. Nos termos da jurisprudência do e. TSE, ‘não caracteriza a conduta vedada descrita no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97, a divulgação de feitos de deputado estadual em sítio da internet de Assembleia Legislativa. (…)
(Ac. De 7.12.2011 no AgR-REsp nº 149260, rel. Min. Marcelo Ribeiro; no mesmo sentido o Ac. de 16.11.2006 no REspe nº 26.875, rel. Min. Gerardo Grossi)
“Agravo regimental. Recurso especial eleitoral. Publicidade institucional. Divulgação de atuação de deputado estadual. Não-configuração. Conotação eleitoral da propaganda. Impossibilidade de aferição. Reexame de fatos e provas. 1. Nos termos da jurisprudência do e. TSE ‘não caracteriza a conduta vedada descrita no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97, a divulgação de feitos de deputado estadual em sítio da internet de Assembleia Legislativa. A lei expressamente permite a divulgação da atuação parlamentar à conta das câmaras legislativas, nos limites regimentais (art. 73, II, da Lei nº 9.504/97). (Respe nº 26.910/RO, Rel. Min. Gerardo Grossi, DJ de 19.12.2006) 2. A moldura fático-jurídica que exsurge do v. acórdão regional não permite aferir a conotação eleitoral do material publicitário. Decidir contrariamente – sob a alegação de que a publicidade da atuação parlamentar exerce forte influência sobre o eleitorado – demandaria o reexame de fatos e de provas (…)” (Ac. De 26.6.2008 no AgRgREspe nº 27139, rel. Min. Felix Fischer.) grifei.
Com relação aos informes transmitidos pela xxxxxxxxxxxxx – veiculados 1.792 vezes por dia nos Terminais Rodoviários e 72 vezes ao dia no Metrô – pesa ainda o entendimento firmado pelo E. Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina no sentido de que teria conteúdo propagandístico a divulgação maciça e reiterada de conteúdo que, isoladamente, teria caráter informativo. In verbis:
Acórdão TRESC nº 20.362/2005 – Caracteriza-se a publicidade institucional quando, custeada pelo Erário, diretamente ou por compensação, há veiculações que destacam atos, programas, obras, serviços ou campanhas de órgãos públicos, que acabam por enaltecer, mesmo reflexamente, o candidato à reeleição ou de situação. Configura publicidade institucional a publicação maciça e reiterada de conteúdo que, isoladamente, poderia ser considerado de caráter meramente informativo. grifei.
Por fim, com relação à forma de cálculo do limite previsto pelo art. 73, inciso VII, da Lei Federal nº 9.504/97, reporto-me aos pareceres nº 140/2016 e nº 62/2012, nos quais já foi abordada a questão.
Com efeito, consoante já exposto em ocasiões anteriores, a Lei Federal nº 9.504/97, em seu art. 73, inciso VII, é expressa ao determinar que o limite do gasto com publicidade será o resultado da soma de todos os valores dispendidos com publicidade nos primeiros seis meses dos três anos anteriores ao pleito, dividido por três.
Essa a minha manifestação que elevo à superior consideração de Vossa Senhoria.
São Paulo, 08 de junho de 2016.
Simona Pereira de Almeida
Procuradora Legislativa
OAB/SP 129.078
