Parecer nº 179/2016
Ref.: Processo nº 221/2016
TIDs nºs xxxxxxxxxxxx e xxxxxxxxxxxxx
Interessado: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Assunto: Requerimento que objetiva a extensão da verba fixa prevista no art. 2º da Lei nº 13.400/2002 a todos os ocupantes do cargo de Procurador Legislativo desta Câmara Municipal, independentemente da data de suas investiduras, bem como o pagamento dos valores vincendos e vencidos dessa verba.
Senhor Supervisor,
O presente processo cuida de requerimento encabeçado pela colega Procuradora xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, contando com mais dezenove autores, todos colegas integrantes desta Procuradoria Legislativa. Os autores estão representados pelos xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx e xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx , por meio das indispensáveis procurações, que instruem os autos.
Pretendem os autores do requerimento: i) “seja fixado o entendimento no sentido de que a verba fixa prevista no art. 2º da Lei 13.400/2002 é devida a todos os ocupantes do cargo de Procurador dessa Câmara Municipal, independentemente da data de suas respectivas investiduras” e ii) “seja determinado o pagamento dessa verba aos Requerentes, tanto dos valores vincendos como dos vencidos, relativamente aos últimos 5 (cinco) anos”.
I – HISTÓRICO DO PAGAMENTO DA VERBA HONORÁRIA:
Impõe-se um histórico da percepção dessa verba no âmbito desta Câmara, o que passo a fazer de maneira sucinta a seguir, eis que a própria petição inicial dos recorrentes já o faz de maneira mais extensa.
Referida verba fixa que os Requerentes pretendem ver reconhecida como a eles devida corresponde à parcela instituída pelo artigo 2º da referida Lei 13.400/02, que tornou permanente aos vencimentos dos Procuradores do Município a importância correspondente ao chamado “triplique”, consoante o cálculo determinado pelo mesmo artigo, que antes desse diploma legal constituía o valor dos honorários advocatícios devidos aos integrantes da carreira de Procurador, por força da Lei nº 9.402/81, que instituiu a verba honorária.
A verba honorária foi atribuída aos servidores titulares dos cargos desta Casa que tinham como requisito de provimento o título de bacharel em Direito, quais sejam, os atuais Procuradores Legislativos desta Câmara, além de outros poucos cargos reservados aos bacharéis em Direito, por força da Resolução nº 08/95.
Posteriormente a Lei nº 13.152/01 limitou a percepção do benefício apenas aos titulares de cargos da Câmara e do Tribunal de Contas do Município cujo plexo de atribuições compreendesse funções privativas de advocacia pública, portanto, no âmbito desta Casa, os atuais Procuradores Legislativos.
Em agosto de 2002, como já dito, foi editada a Lei nº 13.400/02 que, a par de retirar do cálculo da verba honorária o “triplique” referido pelo inciso III do art. 2º da Lei nº 9.402/81, criou a parcela fixa correspondente àquele anterior cálculo, ao mesmo tempo em que, em seu art. 9º, expressamente manteve a percepção, tanto da verba honorária singela, vale dizer, a parcela variável decorrente dos honorários advocatícios obtidos pela sucumbência, quanto da parcela fixa por ela instituída aos Procuradores desta Casa e do Tribunal de Contas.
Entretanto, em maio de 2003 sobreveio a Lei nº 13.576/03 que, ao revogar o parágrafo único do art. 1º e o art. 2º da Lei nº 13.152/01 e alterar a redação do art. 9º da Lei 13.400/02, acabou por excluir dos vencimentos dos cargos de Procurador desta Câmara e do Tribunal de Contas o benefício da verba honorária.
Assim, com o advento da Lei 13.576/13, o benefício verba honorária, em valor variável apurado todos os meses, deixou de integrar o conjunto remuneratório do cargo de Procurador, cessando, a partir de sua publicação, com efeitos ex nunc, seu pagamento.
Ocorre que a Administração decidiu fazer cessar o pagamento não apenas da verba honorária singela, mas também da parcela fixa prevista no art. 2º da Lei 13.400/02, parcela tornada permanente para os integrantes da carreira de Procurador, anteriormente ao advento da Lei 13.576/03, ou seja, decidiu a E. Mesa por fazer cessar o pagamento também da parcela incorporada como benefício da carreira de Procurador, que não se confunde com a verba honorária variável, conforme expressamente definido na legislação citada.
Em face disso, os ocupantes dos cargos de provimento efetivo que desempenham funções de advocacia pública, nomeadamente os atuais Procuradores Legislativos ativos, impetraram perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo o Mandado de Segurança nº 9026925-75.2003.8.26.0000, assim como o fizeram os integrantes inativos da mesma carreira, através da impetração do Mandado de Segurança 9026924-90.2003.8.26.0000, objetivando o restabelecimento do direito que lhes fora suprimido.
Em 2005 o Órgão Especial do TJ/SP concedeu em parte a ordem desejada, reconhecendo que os impetrantes tinham direito apenas à verba fixa correspondente à vantagem pessoal já incorporada (art. 2º da Lei 13.400/02), devendo essa parcela permanecer fora do alcance da lei revocatória do aludido benefício.
Após a interposição dos recursos cabíveis tanto pelos impetrantes quanto pela Municipalidade, tal decisão transitou em julgado em 28/02/2014 com o não conhecimento do recurso extraordinário interposto pelo Município de São Paulo contra o Acórdão do TJ/SP.
Em razão desse trânsito em julgado, foi determinado, em 04/11/2014, o imediato pagamento da “verba honorária fixa” aos autores do mandado de segurança, entre os quais encontro-me. Vale ressaltar que igual destino teve o Mandado de Segurança oferecido pelos servidores integrantes da carreira de Procurador Legislativo em inatividade, sendo certo que os mesmos igualmente vêm percebendo referido benefício.
Por fim, em 05/10/2015, o Município de São Paulo ajuizou Ação Rescisória visando ao desfazimento da coisa julgada material operada no mandado de Segurança 906925-75.2003.8.26.0000, qual seja, aquele impetrado pelos Procuradores Legislativos ativos, tendo sido negada a concessão da tutela antecipada requerida, razão pela qual aqueles servidores continuam a perceber a parcela fixa da verba honorária em seus vencimentos, havendo sido suspensa apenas e tão somente o levantamento dos valores depositados nos autos da execução do julgado, até final solução da Rescisória. Ou seja, suspendeu-se apenas o levantamento dos valores que no passado os impetrantes do referido MS deixaram de receber em razão da supressão da verba fixa.
Registre-se que a Municipalidade não ingressou com ação rescisória em relação ao Mandado de Segurança que assegurou o recebimento da verba honorária da parcela do art. 2º da Lei 13.400/02 aos Procuradores inativos, este transitou em julgado em definitivo. Desse modo, referidos integrantes da carreira de Procurador estão recebendo a citada parcela, inclusive os atrasados mediante precatório.
Esse o histórico e a situação atual da percepção da parcela fixa permanente da verba honorária por parte dos integrantes da carreira de Procurador Legislativo desta Casa.
Feito isso, passamos a expor o pedido dos Requerentes, bem como seus fundamentos.
II – DO PEDIDO DOS REQUERENTES:
Sustentam os Requerentes que o Tribunal de Justiça de São Paulo, nas decisões dos diversos Mandados de Segurança impetrados, reconheceu que a verba fixa da verba honorária integra a própria estrutura do cargo ou função de Procurador Legislativo.
Lembram que o Desembargador Paulo Dimas Mascaretti, no despacho que denegou em parte a tutela antecipada pedida no âmbito da Ação Rescisória, reiterou o reconhecimento de que o benefício integra a estrutura do cargo e que essa verba foi incorporada aos vencimentos do cargo de Procurador Legislativo.
Alegam que o entendimento de que a verba honorária (VH) é parte integrante da carreira do Procurador foi acolhido pelo Conselho da Procuradoria Geral do Município em manifestação relativa a consulta acerca da aplicabilidade do art. 2º da Lei 13.400/02 aos Procuradores do Município empossados após a edição da referida lei, manifestação essa igualmente acolhida pela Secretaria dos Negócios Jurídicos e pela Secretaria de Gestão Pública, e aprovada pelo Procurador Geral do Município de então, que editou em 10 de outubro de 2003 Despacho Normativo fixando o entendimento de que “a parcela tornada permanente, a que se referem o artigo 6º da Lei nº 13.400/02 e o artigo 2º e parágrafos da Lei nº 9.402/81, com a redação conferida pelo artigo 2º daquela lei, e a verba honorária variável mensalmente, aplicam-se ambas, como vantagem de caráter pessoal, a todos os Procuradores, independentemente do tempo de ingresso na carreira, abrangendo, portanto, os Procuradores empossados após o advento da precitada Lei nº 13.400.”
Defendem os Requerentes, portanto, que a parcela fixa corresponde a vantagem permanente incorporada ao cargo, como decorrência da natureza jurídica da vantagem conferida pela lei, com o alcance que lhe deu o TJ/SP.
Por fim, mas não menos importante, sustentam que o ajuizamento da Ação Rescisória não impede o reconhecimento de que a parcela fixa integra o cargo de Procurador, com a consequente extensão aos Procuradores que não são parte nos Mandados de Segurança que fixaram esse reconhecimento, a uma porque a própria denegação da tutela antecipada reitera esse entendimento e manteve a percepção da parcela fixa aos réus da Rescisória, e a duas porque a “lesão à esfera jurídica dos Requerentes é agravada a cada mês em que eles deixam de perceber a sobredita verba fixa, lesão esta que se perpetuará acaso se aguarde o trânsito em julgado da sobredita ação rescisória.”
Finalmente, defendem a competência da Mesa Diretora desta Casa para proferir decisão normativa determinando o pagamento dessa verba a todos os servidores integrantes da carreira de Procurador Legislativo.
Com base nos argumentos expostos os Requerentes formulam dois pedidos já expressos mais acima, mas que os repito em favor da clareza, quais sejam:
1 – Que a Mesa fixe o entendimento de que a verba do artigo 2º da Lei nº 13.400/2002 é devida a todos os Procuradores independentemente da data de investidura, e
2 – Que seja determinado o pagamento dessa verba aos Requerentes, tanto dos valores vincendos quanto dos vencidos nos últimos cinco anos.
Assim colocados os pedidos dos Requerentes e seus fundamentos, passo propriamente à análise do mesmo, importando, inicialmente, a verificação de minha competência para esse mister, apreciando a existência de eventual causa de impedimento ou suspeição de minha parte na apreciação da matéria, tendo em vista que sou Procurador Legislativo desta Casa, parte no Mandado de Segurança nº 906925-75.2003.8.26.0000 que reconheceu meu direito à percepção da parcela fixa da verba honorária, assim como parte na Ação Rescisória proposta pelo Município de São Paulo visando desconstituir a coisa julgada material operada no referido Mandado de Segurança.
III – DA PRELIMINAR DE IMPEDIMENTO OU SUSPEIÇÃO:
A atuação do servidor nos processos administrativos que exigem um pronunciamento da Administração Pública, especialmente do Procurador instado a manifestar sua opinião através de parecer nesses processos, é de relevante importância e está pautada por normas de matriz constitucional, pois decorrem do dever de obediência pelos servidores dos princípios regentes da Administração, tais como fixados pelo artigo 37 da Constituição Federal de 1988, especialmente, no caso, dos princípios da impessoalidade e da moralidade.
Consoante a Doutrina, os preceitos relativos ao impedimento e suspeição, previstos tanto para o processo judicial quanto administrativo, têm sua origem no princípio da imparcialidade, decorrente daqueles princípios constitucionais estabelecidos no artigo 37 da Carta Magna. Tal princípio, portanto, deve ser observado por toda a Administração Pública.
Conforme esclarece Marcelo Neves , “em face desse princípio, deve o agente público decidir tendo em vista a prova dos autos do processo administrativo, e em estrita ressonância de seu livre convencimento motivado, isto é, nos exatos limites de sua consciência e íntima convicção, sem embargo da motivação. Significa, noutras palavras, observância por parte do agente público do binômio objetividade/justiça ao decidir sobre interesses contrapostos”.
Em razão mesmo desses comandos constitucionais as leis de processo administrativo consubstanciam regras relativas às hipóteses de impedimento e suspeição que impossibilitam o servidor de funcionar em determinado processo quando presente alguma hipótese descrita na lei, sem prejuízo ainda da observância de qualquer outro caso em que se vislumbre a ocorrência de restrição, ainda que não expressamente elencada nesses diplomas legais, eis que o dever de imparcialidade tem matriz constitucional e deve orientar a atividade de todo servidor público.
No Município de São Paulo vige a Lei nº 14.141/2006, cujo Capítulo V dispõe sobre os casos de impedimentos e suspeição. Estabelecem os artigos que compõem esse Capítulo, in verbis:
“Art. 18. É impedido de atuar no processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I – tenha interesse pessoal, direto ou indireto, na matéria;
II – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou com seu cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar no processo.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor em caso de amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Parágrafo único. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.”
A leitura dos dispositivos legais acima reproduzidos aponta que no presente caso a hipótese que poderia, em tese, ser oposta como de impedimento para minha atuação nestes autos está traduzida pelo comando do inciso I do artigo 18, qual seja o de ter interesse direto ou indireto na matéria, tendo em vista minha condição de parte passiva na Ação Rescisória ajuizada pela Municipalidade, tendo por objeto a desconstituição da sentença, em sentido lato, que transitou em julgado e que reconheceu o direito dos Procuradores Legislativos desta Casa à percepção da parcela fixa da verba honorária.
Antes de analisar a eventual ocorrência de meu interesse direto ou indireto na matéria em razão da ação rescisória, importa desde logo afastar a incidência dessa hipótese pelo simples fato de se tratar de pleito formulado por colegas Procuradores, que requerem vantagem da qual sou beneficiário em razão da titulação de cargo de Procurador e da obtenção de provimento judicial.
Explico-me. Quero com isso frisar que o simples fato de a matéria trazida a meu exame se referir a benefício, vantagem, ou direito, aplicável a uma categoria ou carreira específica ou mesmo a todo o conjunto de servidores da Câmara, e portanto virtualmente de meu interesse, não acarreta necessariamente a incidência do impedimento previsto no inciso I do artigo 18 da Lei 14.141/06.
Interpretação com tal extensão levaria ao absurdo do impedimento de qualquer Procurador desta Procuradoria poder se manifestar nos inúmeros processos que cotidianamente são trazidos à análise deste Órgão e que se referem a pedidos administrativos de servidores relativos à concessão de direitos, vantagens, benefícios que julgam fazer jus.
Ora, a rotina, especialmente deste Setor Jurídico-Administrativo, é opinar juridicamente sobre esses pedidos, que abarcam, exemplificativamente, a concessão de abonos de permanência, de aposentadoria, de horas-extras, de incorporação de vantagens, da interpretação de normas estatutárias, da forma de pagamento de férias indenizadas, da forma de aplicação do teto remuneratório, enfim, um sem número de matérias cujo deslinde também somos os Procuradores potencialmente interessados, mas não por isso inevitavelmente impedidos.
Assim, interpretar o impedimento decorrente do interesse direto ou indireto na matéria sobre a qual devamos nos manifestar com tal amplitude é claramente teratológica e, além de levar ao absurdo, poderia acarretar a paralisação do andamento dos processos administrativos e da Administração de forma geral, que se veria impossibilitada de decidir em face da restrição de seus servidores funcionalmente competentes para prestar a consultoria jurídica.
Nunca é demais lembrar o imprescindível Carlos Maximiliano e sua clássica obra Hermenêutica e Aplicação do Direito, quando leciona que o Direito deve ser interpretado de maneira inteligente e de modo a permitir a aplicação das leis e não de modo a prescrever inconveniências com a produção de conclusões que levem ao absurdo.
Isso posto, cumpre diferenciar o presente processo dos demais rotineiramente sujeitos à análise e manifestação jurídica desta Procuradoria e deste Setor em particular.
No caso presente trata-se de pedido de reconhecimento de que uma vantagem, obtida pela maior parte dos integrantes da carreira de Procurador em razão de provimento judicial, posto que suprimida indevidamente pela via administrativa, deve ser atribuída a todos os integrantes da mesma carreira, em razão de sua natureza jurídica. E mais, a percepção dessa vantagem encontra-se sub judice em razão do ajuizamento de Ação Rescisória que ataca a própria decisão judicial que atribuiu a vantagem aos Procuradores partes no processo judicial respectivo, entre os quais se encontra este parecerista.
Pois bem, nesse caso o interesse direto ou indireto na matéria parece estar, numa leitura mais apressada, presente, eis que este parecerista é parte na ação rescisória ajuizada.
Entretanto, penso que a questão deve ser vista tendo em conta as teses jurídicas que estão em debate, e não a simples arguição de impedimento em razão de ser parte numa demanda que, em tese, pode ter reflexo no pedido sob sua análise.
Com efeito, o papel do Procurador instado a emitir sua opinião sobre as matérias que lhe são submetidas é apreciar os argumentos jurídicos que fundamentam o pedido sob sua análise e cotejá-lo com a legislação, a Doutrina e a Jurisprudência atuais, praticando assim a tarefa que lhe é própria de interpretar o Direito, com vistas a prestar a melhor consultoria à autoridade a quem cabe decidir sobre o pedido posto, assegurando-lhe a certeza de que a decisão que vier a tomar está escorada em sólida interpretação normativa, doutrinária e jurisprudencial, adotando tese razoável, ainda que eventualmente não pacífica, eis que o Direito, por não se caracterizar como ciência exata, pode e comumente admite leituras ou interpretações diversas e mesmo contrapostas.
Assim sendo, impõe-se verificar se os fundamentos jurídicos do pedido ora sob análise se confundem com aqueles esgrimados no Mandado de Segurança nº 906925-75.2003.8.26.0000, de que fui parte, e que reconheceu meu direito à percepção da parcela fixa da verba honorária, assim como com os da Ação Rescisória ajuizada pela Municipalidade visando à desconstituição da coisa julgada material do Acórdão prolatado naquele MS, bem como no Mandado de Segurança dos integrantes inativos da mesma carreira, de número 9026924-90.2003.8.26.0000, com trânsito em julgado definitivo.
A leitura da petição inicial do Mandado de Segurança acima referido, do qual sou parte, e do MS dos Procuradores inativos, indica que seus fundamentos de pedir foram: i) a validade e legitimidade da percepção da verba honorária; ii) o direito adquirido à percepção daquela vantagem, a garantia da irredutibilidade de vencimentos e a segurança jurídica que deve ser observada pela Administração e pelos Tribunais; iii) a inaplicabilidade do artigo 37, inciso XIII, da Constituição Federal, que veda a equiparação ou vinculação de vencimento.
De outro lado, a tese jurídica arguida pela Municipalidade na Ação Rescisória restringe-se: i) à violação pelo julgado da vedação de equiparação de vencimentos, com ofensa ao citado artigo 37, XIII, da CF/88, e ii) a inexistência de direito adquirido e consequente necessidade de preservação da irredutibilidade de vencimentos.
O Acórdão prolatado pelo E.Tribunal de Justiça nos autos dos aventados Mandados de Segurança foi no sentido de i) afastar o direito dos impetrantes à percepção da verba honorária variável, por entendê-la não aplicável aos Procuradores deste Legislativo e ii) reconhecer, entretanto, a parcela fixa da verba honorária incorporada aos vencimentos dos Procuradores (art. 2º da Lei 13.400/02), fixando entendimento de que essa parcela passou a integrar a própria estrutura do cargo de procurador, ou seja, foi incorporada estruturalmente à remuneração do cargo a partir da Lei nº 13.400/02, não sendo alcançada pela modificação introduzida pela Lei nº 13.576/03, que suprimiu a verba honorária variável ou singela (cf. fls. 252 e 253, valendo por todas).
Já o pedido dos peticionários nestes autos baseia-se nas diversas decisões judiciais emanadas do TJ/SP tendo por tema a combatida verba honorária, as quais, via de regra, reconheceram a parcela fixa da VH como integrante da estrutura do cargo de Procurador Legislativo desta Casa. A tese central é exatamente essa de que a parcela fixa passou a integrar a remuneração do cargo de procurador.
Ora, percebe-se assim que os fundamentos do pedido dos Requerentes não coincidem, sequer resvalam, com os argumentos jurídicos aduzidos no mandado de segurança de que sou parte e cujo Acórdão me beneficiou, assim como não adota o fundamento da equiparação de vencimentos questionado na Rescisória.
Acrescento que, a meu ver, os efeitos decorrentes de eventual atendimento do pleito dos requerentes produzirão efeitos ex nunc, ou seja, somente para o futuro, não acarretando reflexos na ação rescisória em curso, reforçando a tese da não ocorrência do impedimento.
Dessa forma, não havendo coincidência nas causas de pedir dos Requerentes em relação àquelas do Mandado de Segurança por mim impetrado e tampouco com aquela da Rescisória ajuizada, não vejo razão para invocar meu impedimento na matéria trazida a minha análise, eis que tal circunstância objetivamente não impede a manutenção de minha imparcialidade na apreciação do pedido, estando apto a apreciar, com isenção de ânimo, a tese jurídica invocada pelos peticionários, razão pela qual passo ao enfrentamento do mérito do pedido no tópico seguinte.
IV – DO MÉRITO:
Os peticionários sustentam, fundamentalmente, tal como já mais amplamente exposto no item II, que o E. Tribunal de Justiça de São Paulo fixou, no Acórdão exarado no MS nº 906925-75.2003.8.26.0000, que a parcela fixa da verba honorária integra a própria estrutura do cargo ou função de Procurador Legislativo — naquele momento o cargo era denominado Assessor Técnico (júri).
Alegam que o Relator da Ação Rescisória, Desembargador Paulo Dimas Mascaretti, afastou o pedido de tutela antecipada que fora pedida, em termos que confirmaram o mesmo entendimento de que a verba honorária fixa passou a integrar a própria estrutura do cargo.
Por fim, ressaltam que o mesmo entendimento foi acolhido pela Prefeitura Municipal de São Paulo, por sua Secretaria de Gestão Pública e Secretaria dos Negócios Jurídicos, assim como pelo Procurador Geral do Município, que em 10 de outubro de 2003 firmou Despacho Normativo fixando o entendimento de que “a parcela tornada permanente, a que se referem o artigo 6º da Lei nº 13.400/02 e o artigo 2º e parágrafos da Lei nº 9.402/81, com a redação conferida pelo artigo 2º daquela lei, e a verba honorária variável mensalmente, aplicam-se ambas, como vantagem de caráter pessoal, a todos os Procuradores, independentemente do tempo de ingresso na carreira, abrangendo, portanto, os Procuradores empossados após o advento da precitada Lei nº 13.400.”
Como se vê, o pedido dos Requerentes fundamenta-se no argumento de que a parcela fixa da verba honorária — cuja percepção pelos Procuradores desta Casa foi cancelada pela Mesa Diretora, que interpretou que a Lei nº 13.576/03 teria revogado o benefício inerente aos vencimentos dos cargos de Procurador desta Câmara e do Tribunal de Contas, seja a verba honorária dita singela, seja a parcela permanente prevista no art. 2º da Lei 13.400/02, sendo que essa parcela fixa veio a ser mantida nos vencimentos dos impetrantes do Mandado de Segurança acima referido —, foi reconhecida judicialmente e pela Prefeitura Municipal de São Paulo como parcela integrante dos vencimentos do cargo de Procurador desta Câmara e que, portanto, é devida a todos os integrantes da carreira, independentemente da data de sua investidura.
Creio dever cingir minha manifestação aos argumentos acima expostos, que são os que fundamentam o pedido dos autores do requerimento.
Pois bem, sob a ótica dos argumentos esgrimados não há como deixar de reconhecer que as decisões judiciais exaradas nos vários mandados de segurança impetrados, quando concessivas da segurança pleiteada o fizeram exatamente sob esse argumento de que a parcela permanente da verba honorária correspondeu a verdadeiro aumento nos vencimentos dos Procuradores e como tal passaram a integrar a estrutura remuneratória do cargo.
Assim, vejam-se os termos dos diversos Acórdãos proferidos pelo TJ/SP tendo por matéria a verba honorária paga aos servidores desta Câmara (às fls. 584 a 587 a Sra. Procuradora Legislativa Supervisora do Setor Judicial desta Procuradoria faz didática exposição das inúmeras ações propostas):
1) Voto condutor do Acórdão proferido pelo Órgão Especial do TJ/SP no Mandado de Segurança nº 906925-75.2003.8.26.0000, que, após afastar o direito dos impetrantes à percepção da verba honorária singela, manifesta-se pela manutenção da parcela fixa dessa verba (fls. 251 e sgts):
“Entretanto, tal como ponderado pelo ilustre Desembargador Alfredo Migliore, no ven. Acórdão proferido no Mandado de Segurança nº 110.065/0/3, de que foi relator, impetrado contra o mesmo ato praticado pela Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, certo é que com o mesmo nome de verba honorária, sobreveio um aumento concedido aos assessores técnicos legislativos daquela edilidade.
Não se trata de verba honorária flutuante, e que por sua condição se mostra incomportável a quem não milita em Juízo, mas sim uma verba incorporada aos vencimentos que vem sendo pagos aqueles servidores, verba que passou a integrar a própria estrutura do cargo ou função e que a rigor não se compraz com a remuneração variável decorrente da aferição do resultado da sucumbência judicial.
E tão clara se mostra esta distinção entre as verbas recebidas sob o mesmo título, que não está a verba honorária autêntica contemplada com o mesmo código que abrange a fração incorporada aos vencimentos, esta sempre fixa, figurante em codificação própria, a mostrar sua peculiar condição.
A despeito deste relator já haver anteriormente aderido ao entendimento que desconsiderava a validez desta diferenciação, a reflexão agora trazida à lume sobre o importante detalhe não lhe concede outra alternativa a não ser a de ressalvar, como intocável, a fração do aumento dos vencimentos dos impetrantes que se delineia como fixa, já incorporada estruturalmente a sua remuneração.” (grifos meus)
2) No mesmo sentido o quanto decidido no âmbito do MS nº 9026924-90.2003.8.26.0000 (número original 0106.150.0/7-00), impetrado pelos servidores inativos desta Casa ocupantes do cargo de assessor técnico jurídico (os atuais Procuradores Legislativos). Confira-se o Voto do Relator condutor do Acórdão (fls. 313):
“…certo é que com o mesmo nome de verba honorária, sobreveio um aumento concedido aos assessores técnicos legislativos daquela edilidade.
Não se trata de verba honorária flutuante, e que por sua condição se mostra incomportável a quem não milita em Juízo, mas sim uma verba fixa incorporada aos vencimentos que vem sendo pagos aqueles servidores, verba que passou a integrar a própria estrutura do cargo ou função e que a rigor não se compraz com a remuneração variável decorrente da aferição do resultado da sucumbência judicial.” (grifei)
3) No Mandado de Segurança nº 0008672-61.2004.8.26.0000 (número antigo: 110.065-0/3), impetrado por xxxxxxxxxxxxxxxxxx contra a Mesa Diretora desta Câmara, pleiteando o mesmo benefício, assim se lê no Voto condutor do Acórdão que concedeu em parte a segurança (fls. 502/504):
“Não posso deixar, contudo, de conceder, em parte, a segurança, para restaurar enquanto não corroída pela inflação, a verba incorporada fixa que, a este título, receberia a ora impetrante, quando da ordem de corte de vencimentos. E a razão parecerá lógica à luz da irredutibilidade constitucional assegurada aos servidores públicos, já que não parecera, nem legal, nem justo, nem constitucional, corte integral de vencimentos do servidor público impetrante, se o que este viria recebendo como parte honorária fixa (Código 278) estava jungida à própria estrutura do cargo…” (grifei)
4) Já no Mandado de Segurança nº 9027682-69.2003.8.26.0000, impetrado por xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, assessora técnica júri inativa desta Casa, houve denegação da ordem no que se refere ao pleito da verba honorária, tanto em sua parcela variável quanto fixa.
5) Da mesma maneira, no Mandado de Segurança nº 902282249-03.2003.8.26.0000 (número original: 107.323-0/4-00), impetrado por três servidores da Edilidade, houve a denegação da segurança pela maioria do Órgão Especial do TJ/SP, embora tenha havido declaração de voto vencido, acompanhado por 07 (sete) dos senhores Desembargadores do Órgão, sendo que referido voto vencido ostentou a tese de que a parte fixa da VH já fazia parte integrante da estrutura do cargo.
6) No Mandado de Segurança nº 9029112-56.2013.8.26.0000 (número original: 108.108-0/0-00) impetrado pelo servidor inativo xxxxxxxxxxxxxxxxxx, o Órgão Especial denegou, por maioria, a segurança, observando-se que houve declaração de voto vencido concedendo a parte fixa, nos mesmos moldes dos acima expostos.
Diante do quadro de ações acima descrito, temos hoje 18 (dezoito) Procuradores Legislativos ativos e 19 (dezenove) inativos percebendo a parcela fixa da verba honorária, sempre com base no entendimento judicial de que essa vantagem passou a integrar a própria estrutura de remuneração do cargo de Procurador.
E outro não foi o entendimento da Prefeitura, quando, em razão do Despacho Normativo do Sr. Secretário dos Negócios Jurídicos à época, Dr. Luiz Tarcísio Teixeira Ferreira, foi fixado o entendimento de que “a parcela tornada permanente, a que se referem o artigo 6º da Lei nº 13.400/02 e o artigo 2º e parágrafos da Lei nº 9.402/81, com a redação conferida pelo artigo 2º daquela lei, e a verba honorária variável mensalmente, aplicam-se ambas, como vantagem de caráter pessoal, a todos os Procuradores, independentemente do tempo de ingresso na carreira, abrangendo, portanto, os Procuradores empossados após o advento da precitada Lei nº 13.400.” (fls. 202/204)
O Despacho acima foi proferido com base em manifestação do Conselho da Procuradoria Geral do Município, firmada pelo ilustre Procurador Dr. Rodolfo de Camargo Mancuso, da Secretaria de Gestão Pública, Secretaria dos Negócios Jurídicos e Procurador Geral do Município da época.
O parecer do Conselho da Procuradoria Geral (fls. 190/201) faz relevante interpretação da Lei nº 13.400/02, que em virtude da alteração que promoveu no art. 2º da Lei nº 9.402/81, alterou o regime jurídico de pagamento da verba honorária, bifurcando-a, para usar os termos do parecer, em duas parcelas: i) a parcela tornada permanente, que corresponde à média da verba honorária percebida nos últimos cinco anos anteriores à edição da lei, em substituição ao anteriormente dito “triplique”; e ii) a verba honorária propriamente dita, ou singela, formada do somatório da sucumbência paga por terceiros, autores ou réus vencidos em ações em face da Prefeitura.
Para o parecerista, a leitura gramatical do artigo 6º da Lei 13.400/02 permitiu uma interpretação no sentido de que a referida parcela fixa da verba honorária (VOP) somente poderia ser paga aos integrantes da Procuradoria em exercício na data da publicação da lei.
Segundo o renomado autor do parecer, a leitura acima se deveu “por conta da redação do art. 6º da lei 13.400/02 que utilizou terminologia cambiante: para a VOP, falou em ‘parcela de caráter pessoal tornada permanente’; para a verba singela disse que ela é ‘devida aos integrantes da carreira’. Ficou assim, espaço para que, numa leitura menos atenta e desconectada do contexto, porventura se inferisse que o ‘jus novum’ teria instituído uma desequiparação: a VOP se aplicaria aos que já estavam na carreira em agosto de 2002, ao passo que os pós-ingressantes receberiam somente a verba singela.”
No entanto, lembra o ilustre Procurador, in verbis:
“A interpretação do Direito deve ser feita inteligentemente, não podendo conduzir a situações de absurdo ou de paroxismo, justamente porque a ciência jurídica funda-se na lógica do razoável. E, no caso, a leitura só gramatical (e restritiva) dos arts. 2º e 6º da lei 13.400/2002 levaria a resultados a nosso ver insustentáveis…”
Como resultados insustentáveis dessa interpretação restritiva, e no que diz respeito mais diretamente ao pedido dos Requerentes, salienta o Procurador: i) a lei 13.400/02 teria sido editada para imprimir caráter isonômico à classe dos Procuradores e não para causar a desequiparação que dada leitura acarretaria; ii) a VOP se reduziria a uma vantagem destinada à extinção na vacância, portanto a uma disposição transitória, o que, “a todas as luzes não deve ter sido cogitado pelo legislador”; iii) esse entendimento levaria a “uma situação de verdadeiro non sense, com esse segmento dos novos Procuradores passando a constituir um bloco apartado na carreira, recebendo somente a verba honorária singela, sem que tivessem concorrido para tal capitis diminutio”.
Vale aqui abrir uns parênteses para firmar que os alertas acima se aplicam inteiramente para o caso da carreira de Procurador Legislativo desta Casa, onde temos 18 (dezoito) Procuradores em atividade e 19 (dezenove) em inatividade recebendo a parcela fixa, e 20 (vinte) Procuradores investidos posteriormente à edição da Lei 13.576/03, que modificou a redação do art. 9º da Lei 13.400/02, que não percebem a referida parcela.
Ora, tal condição é extremamente desagregadora da carreira na medida em que promove uma desequiparação entre Procuradores integrantes do mesmo Órgão e implicando em tratamento anti-isonômico. Fecho os parênteses.
Prossegue a manifestação do Conselho da PGM, atento à problemática da carreira, in verbis:
“Conquanto se possa conceder que a redação do art. 6º da lei 13.400/2002 ressente-se de melhor clareza – e até justamente por isso – impende extrair desse dispositivo o sentido que lhe empreste maior utilidade e densidade jurídica, e não o que lhe enfraqueça e amesquinhe o significado, valendo lembrar a regra interpretativa constante do art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil (mantida pela atual Lei Civil), no qual vem recomendada a interpretação teleológica, devendo o aplicador atentar ‘para os fins sociais a que a norma se dirige e as exigências do bem comum’.
No caso do art. 6º da lei 13.400/2002 parece-nos que sua finalidade foi instituir uma sorte de regime único para os Procuradores no tocante à rubrica verba honorária, assim nivelando-os sob esse prisma e buscando prevenir as desigualdades que de outro modo seriam inevitáveis. Não fora por essa finalidade igualitária, não haveria motivo razoável para que a nova lei instituísse um novo regime (parcela permanente) para substituir o antes existente, dito do ‘triplique’. De todo modo, parece fora de dúvida que os Procuradores do último concurso não podem ficar numa sorte de ‘limbo jurídico’, privados de um e de outro daqueles regimes.”
Por fim, conclui o ilustrado autor do parecer:
“Assim, parece-nos fundada a pretensão formulada na consulta inicial, no sentido de que a lei 13.400/2002 comporta interpretação no sentido de que a parcela da verba honorária tornada permanente (dita VOP) é uma remuneração imanente à carreira dos Procuradores como um todo, não se justificando que dela fiquem alijados os que ingressaram no último concurso, ao argumento de que não estavam na carreira no lustro anterior à lei 13.400/2002. O argumento se afigura falacioso, porque a norma não fez tal desequiparação e, ademais, isso implicaria em tratamento anti-isonômico em face dos demais integrantes de uma mesma carreira funcional.”
Assim, tendo em conta o Parecer do Conselho da Procuradoria Geral do Município e as manifestações dos outros órgãos envolvidos, o Senhor Secretário dos Negócios Jurídicos da época editou o Despacho Normativo cujo teor já reproduzimos mais acima e constante de fls. 205 dos autos, e em razão desse despacho todos os integrantes da Procuradoria Geral do Município passaram a perceber a verba honorária variável, independentemente do tempo de ingresso na carreira, abrangendo, portanto, os Procuradores empossados após o advento da Lei nº 13.400/02.
Isso, posto, parece-nos que não há margem para dúvidas de que a Prefeitura entendeu e entende que a parcela fixa do artigo 2º da Lei nº 13.400/02 faz parte do regime remuneratório do cargo de Procurador do Município, tal qual os julgados nos mandados de segurança aqui precitados, no que se referem à mesma parcela ter passado a integrar a estrutura remuneratória do cargo de Procurador Legislativo desta Câmara Municipal de São Paulo.
Neste sentido, ante a robustez dos argumentos da PGM e dos julgados, entendendo que a parcela fixa criada pelo artigo 2º da Lei nº 13.400/02 passou a integrar a estrutura do cargo de Procurador Legislativo, e nesse sentido deveria também fazer parte da remuneração dos Procuradores empossados posteriormente à edição da referida lei, bem como após o advento da Lei nº 13.576/03.
Nessa medida, importa agora verificar se o pedido pode ser deferido por decisão da Mesa Diretora, que, nos moldes do requerido, firmaria o entendimento acima bem como determinaria o pagamento dos valores vincendos da parcela fixa a todos os Procuradores Legislativos, ativos e inativos, independentemente da data das respectivas investiduras.
Antes, porém, ressalto que destaquei acima a expressão “pagamento dos valores vincendos da parcela fixa” para desde logo afastar a pretensão dos requerentes de receber também os valores vencidos da referida parcela, limitados aos últimos 05 (cinco) anos.
Ora, o que se debate por meio do requerimento é a fixação de um novo entendimento por meio de uma interpretação inaugurada no momento em que a E. Mesa porventura venha a acolher a pretensão dos requerentes e que, portanto, como é cediço, seus efeitos devem ser prospectivos, ou seja, os reflexos do novo juízo, da nova interpretação, somente podem viger da mudança de entendimento para frente, vale dizer, com efeitos ex nunc, ou seja, não alcançando as situações pretéritas. Esse entendimento, aliás, é o que vem sendo reiteradamente adotado pelas Cortes Superiores.
Dessa forma, segundo meu juízo, incabível o pedido dos requerentes no que diz respeito à percepção dos valores da parcela fixa da verba honorária vencidos nos últimos cinco anos.
Isso posto, passo a me debruçar sobre a forma para o equacionamento da questão, apreciando o pedido de que a Mesa firme o entendimento por despacho normativo, a exemplo do que que fez, ao menos num primeiro momento, a Prefeitura Municipal de São Paulo.
De fato, como já mais de uma vez aqui dito, a Prefeitura passou a estender a todos os Procuradores do Município a vantagem do artigo 2º da Lei nº 13.400/02 por meio do Despacho Normativo editado pelo então Secretário dos Negócios Jurídicos constante de fls. 205 destes autos.
Devo lembrar que o parecer dado pelo Conselho da PGM posicionou-se no sentido da necessidade da edição de um decreto como sede adequada pra resolver, com segurança e estabilidade, a extensão aos novos Procuradores da referida parcela permanente, justificando a opção ao fato de que se cuidava de nova interpretação, plenamente justificada, é certo, mas que contrariava o entendimento que até então vinha sendo observado pela Administração.
Ao final tal orientação não restou acolhida, com base no entendimento de que a Lei 13.400/02 é clara, não demandando regramento regulamentador, bastando a edição de despacho reconhecendo o direito pleiteado, bem como com fundamento no artigo 1º do Decreto nº 27.321/88, que dispõe caber à Secretaria dos Negócios Jurídicos as atribuições de superintender, coordenar, controlar e delinear a orientação jurídica a ser seguida pela Prefeitura.
O requerimento ora sob exame defende que igual procedimento pode ser adotado pela Mesa Diretora para o deferimento do quanto pleiteado, trazendo em favor disso as normas do artigo 13, II, “a” e “e” do Regimento Interno desta Câmara, assim como no art. 8º, inciso III, da Lei nº 14.259/07, que estabelece competir ao Procurador Legislativo Chefe “submeter à apreciação da Mesa proposta de edição de decisão normativa”.
É verdade, porém, que em 04 de abril de 2008 foi promulgada a Lei municipal nº 14.712/08, que dispõe sobre a instituição de novas Escalas de Padrões de Vencimentos e alteração da remuneração das carreiras de Procurador do Município do Quadro da Procuradoria Geral do Município, e de Auditor-Fiscal Tributário do Quadro de Profissionais da Fiscalização, onde, em seu artigo 7º se estabeleceu a manutenção, para o titular do cargo de Procurador do Município, a vantagem, entre outras, da parcela permanente a que se refere o artigo 2º da Lei 13.400/02, devidamente reajustada.
Tal fato, parece-me, denunciou a necessidade sentida pela Prefeitura de estabilizar o direito à percepção dessa vantagem com o reconhecimento legal desse direito.
Embora compartilhe da tese esposada pelos requerentes de que a parcela permanente da verba honorária integrou-se ao sistema remuneratório do cargo de Procurador Legislativo, não posso deixar de apontar à Mesa a existência de duas particularidades no presente caso.
De um lado temos que, diferentemente do quadro normativo relativo à carreira de Procurador do Município, a Lei nº 13.576/03 revogou o parágrafo único do art. 1º e o art. 2º da Lei nº 13.152/01 e alterou a redação do art. 9º da Lei 13.400/02, dessa forma excluindo dos vencimentos dos cargos de Procurador desta Câmara e do Tribunal de Contas a verba honorária dita singela, e quanto à parcela permanente prevista no art. 2º da Lei 13.400/02, a E. Mesa entendeu que a mesma igualmente estava revogada pelo mesmo dispositivo legal, de tal forma que promoveu a edição de Decisão da Mesa Diretora, publicada no DOM de 18 de junho de 2003, determinando a cessação do pagamento desses valores.
Ora, a percepção da parcela fixa da verba honorária (e de resto a parcela variável, dita verba honorária singela) nunca foi revogada para os Procuradores do Município. Em sendo assim, o que o parecer do Conselho da PGM fez foi interpretar um dispositivo legal vigente, estabelecendo seu alcance.
O quadro legal é, portanto, distinto. No entanto, há um grande número de Procuradores Legislativos desta Câmara que tiveram revogado seu direito à percepção da verba honorária tanto em sua forma singela, em razão da edição da Lei nº 15.576/03, quanto em sua forma de parcela fixa permanente, esta pela referida Decisão de Mesa de 18/06/2003, que voltaram a ter seu direito, exclusivamente com relação à parcela fixa, reconhecido por força da decisão judicial transitada em julgado do Órgão Especial do TJ/SP.
De outro lado, temos que uma das decisões, que alcança boa parte dos Procuradores, está agora sub judice em razão da propositura pela Municipalidade, em outubro de 2015, da Ação Rescisória nº 2209546-42.2015.8.26.0000, cujo pedido liminar foi deferido apenas em parte, para sustar eventual levantamento dos valores depositados.
Diante disso, o entendimento majoritário do Tribunal de Justiça no sentido de que a parcela ora sob análise integra o conjunto remuneratório do cargo de Procurador, firmado com base em Acórdãos com trânsito em julgado, por seu Órgão Especial, e não em meras decisões monocráticas ou provisórias, que fundamenta o pleito, pode deixar de prevalecer, caso seja declarada a procedência da Ação Rescisória, circunstância esta que deve ser sopesada pela E. Mesa para sua decisão no que se refere à definição da melhor forma a ser adotada para o reconhecimento do direito dos peticionários.
Reconheço que essa situação pode causar insegurança à Mesa para conceder o benefício pela via preconizada da decisão normativa, muito embora, segundo procurei demonstrar, haja robustas razões jurídicas para a adoção da medida por essa via, tal como o fez a Prefeitura Municipal de São Paulo, por meio do Despacho Normativo do Sr. Secretário dos Negócios Jurídicos, publicado no DOM de 13/10/2003, constante de fls. 205 destes autos.
Em contraponto, porém, a concessão imediata desse direito pela via administrativa da Mesa tem a virtude de corrigir a situação anti-isonômica de desequilíbrio salarial já acima apontada.
Aliás, devo frisar também, ser insustentável, para não dizer inadmissível, a manutenção, no Quadro da Procuradoria da Câmara Municipal de São Paulo, de Procuradores Legislativos que executam as mesmas funções e têm as mesmas atribuições fixadas pela Lei nº 14.259/07, mas sejam contemplados com diferença remuneratória bastante significativa.
Nesse sentido, o reconhecimento pela Mesa Diretora, por meio de Decisão Normativa, de que a parcela fixa da verba honorária se destina a todos os integrantes da carreira de Procurador Legislativo desta Casa, independentemente da data de investidura, é medida corretiva da desigualdade apontada, atendendo ao princípio da isonomia insculpido na Constituição Federal, além de possibilitar a frenagem de um processo de evazão de Procuradores, que acabam buscando carreiras mais atraentes do ponto de vista remuneratório, garantindo a manutenção no Quadro desta Procuradoria de um corpo técnico altamente capacitado e qualificado.
Entretanto, caso a Mesa Diretora não se sinta suficientemente segura em adotar tal posicionamento, sobretudo em face da impetração da ação rescisória, a atribuição da referida parcela fixa a todos os integrantes da carreira de Procurador Legislativo poderia se dar por meio da edição de lei com essa finalidade, tal como fez posteriormente a Prefeitura, com a edição da Lei nº 14.712/08, já mencionada mais acima, bem como a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, com a edição da Lei nº 11.034/2002, que atribuiu aos cargos efetivos de Procurador e ao cargo em comissão de Procurador-Chefe vantagem pecuniária correspondente à que era conferida aos ocupantes ou aposentados em cargos de Assessor Técnico Legislativo – Procurador e Assessor Procurador-Chefe.
Assim, submeto à superior consideração de Vossa Senhoria a presente manifestação.
São Paulo, 30 de maio de 2016.
LUIZ EDUARDO DE SIQUEIRA S.THIAGO
Procurador Legislativo – OAB/SP 109.429
Requerimento Procuradores-Verba fixa da verba honoraria
