Processo nº 1547/2009
Parecer Procuradoria n.º 143/2010
Assunto: Contrato – incidência do artigo 73 da Lei Federal 9.504/97- inciso VII
Senhor Procurador Chefe,
Através de comunicação verbal, solicitou Vossa Senhoria o pronunciamento deste Setor Jurídico-administrativo acerca das implicações decorrentes da incidência do artigo 73 da Lei Federal 9.504/97, mormente de seu inciso VII, tendo em vista a provável assinatura de contrato entre esta Edilidade e a empresa Contexto Propaganda Ltda., tendo por objeto a prestação de serviços de comunicação, publicidade e marketing, com vistas ao desenvolvimento de produtos e campanhas de cunho institucional para este Legislativo.
Referida Lei Federal nº 9.504/97 estabelece as normas reguladoras dos pleitos eleitorais em todas as esferas de Governo, e seu artigo 73 inaugura o Capítulo que elenca as condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais.
Dispõe o inciso VII do artigo 73, in verbis:
“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais:
(…)
VII – realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição.” (Destaquei)
A primeira questão que decorre da leitura do dispositivo reproduzido diz respeito à verificação de quais despesas com publicidade são vedadas no período indicado. Ou seja, qualquer gasto com “publicidade” estaria alcançado pelo dispositivo?
Um primeiro recorte para o entendimento da norma em questão é a compreensão de que o que se visa vedar é a publicidade institucional dos órgãos referidos, acima do limite previsto na dicção da norma legal, eis que a propaganda política eleitoral com o escopo de obter o voto do eleitor, com a utilização de recursos públicos, é proibida aos órgãos federais, estaduais ou municipais desde sempre e em qualquer época. Vale dizer, o dispositivo se refere à publicidade institucional, qual seja, aquela realizada pela Administração Pública com o intuito de divulgar atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.
Outro aspecto que exsurge da leitura da norma citada é o da abrangência da proibição. Neste particular aspecto importa ressaltar que a publicidade que se veta acima do limite fixado pela norma é aquela veiculada, ou seja, a campanha ou ato publicitário levado ao conhecimento público com fins de divulgação institucional. Essa me parece ser a única exegese possível da norma constante do inciso VII do artigo 73 da Lei 9.504/97, seja porque a conduta proibida deve tender a afetar a igualdade de oportunidade entre os candidatos nos pleitos eleitorais, como define a cabeça do artigo, seja porque a divulgação ou veiculação é prática inerente ao conceito de publicidade.
Com efeito, de um lado a Lei 9.504/97, no caput de seu artigo 73, veda as condutas elencadas nos seus oito incisos porque tais práticas são legalmente qualificadas como ofensivas à igualdade de oportunidade entre os candidatos, bem jurídico tutelado pelo dispositivo. Ora, em assim sendo, somente a publicidade efetivamente veiculada é que poderia ter o condão de promover a desigualdade entre os candidatos, com prejuízo para aquele não beneficiado pela divulgação publicitária.
De outro lado, o próprio conceito de publicidade carrega em si a idéia de divulgação, veiculação, seja em seu sentido semântico original (do latim publicare, verbo que significa a “ação de tornar público”), seja em sua significação moderna, quando o termo adquire caráter comercial e passou a designar “um processo de comunicação persuasiva, de caráter impessoal e controlado que, através dos meios massivos e de forma que o receptor identifique o emissor, dá a conhecer um produto ou serviço, com o objetivo de informar e influir em sua compra ou aceitação” (grifei)
Assim sendo, e a título de conclusão quanto ao primeiro aspecto levantado, vale, portanto, frisar que o limite de gastos com publicidade a que se refere o inciso VII do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504/97, atinge a publicidade institucional dos órgãos federais, estaduais e municipais, entendida essa como aquela publicidade efetivamente veiculada pelos meios de comunicação com finalidade de levar ao conhecimento do receptor um produto ou serviço.
Superado esse primeiro enfoque do dispositivo legal citado, cumpre verificar agora a segunda, e mais tormentosa, questão posta por sua redação.
Consoante se verifica, a norma não proíbe inteiramente a publicidade institucional antes dos três meses que antecedem o pleito eleitoral, coibindo antes a realização de despesas com essa publicidade que excedam a média desses gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito, ou do último ano imediatamente anterior à eleição.
Até onde nos é dado conhecer, esta Casa Legislativa não realizou nos últimos três anos despesas com publicidade institucional, observados os termos acima indicados para conceituar esse tipo de publicidade.
Diante disso, resta a dúvida sobre qual o limite a que a Câmara estaria adstrita, ante a impossibilidade de cálculo da média prevista no dispositivo legal e mesmo ante a inexistência de gastos com esse fim no ano imediatamente anterior a este ano eleitoral.
Ora, segundo meu entender não há que se falar que, em face da impossibilidade aparente de cálculo da média, estaria a Câmara isenta de qualquer limite, pois tal entendimento levaria ao esvaziamento completo da norma legal, contrariando os princípios básicos de hermenêutica jurídica.
Assim, a fim de poder dar concretude ao dispositivo legal invocado, há que se chegar a alguma solução. No entanto, parcas e não unívocas são as decisões judiciais sobre a matéria.
Uma hipótese razoável seria considerar que, na hipótese aventada, estaria este Legislativo sujeito ao limite orçamentário previsto na Lei Orçamentária Anual para este exercício financeiro relativo à rubrica específica para gastos com publicidade institucional.
Tal solução foi a sugerida pela Câmara Municipal de Apucarana em consulta formulada ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná, num dos raros casos que encontramos sobre o tema.
Entretanto, essa solução não foi acolhida pela Corte de Contas Paranaense, que preferiu entender que a Câmara local estaria vinculada ao limite obtido através da apuração da média de gastos com publicidade de todo o Município de Apucarana nos últimos três anos antes do pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição, prevalecendo o menor valor obtido, em atenção ao art. 42, VII, da Resolução nº 22.718, do Tribunal Superior Eleitoral. E mais, orientou aquele Tribunal de Contas que a Câmara Municipal formalizasse consulta sobre o tema ao Tribunal Regional Eleitoral do Estado, a quem competiria avaliar em concreto a adequação das despesas sob o ponto de vista eleitoral.
Apesar de não compartilhar a solução dada ao caso pelo Tribunal de Contas do Paraná, não posso deixar de anotar minha concordância com a sugestão de consulta ao TRE, pois cabe a esse Órgão a competência julgar as matérias de cunho eleitoral.
Com efeito, ante a importância do tema, e a ausência de decisões judiciais enfrentando a questão, recomendo com firmeza seja a matéria objeto de consulta formal ao Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo, na forma da minuta que ora anexo ao presente parecer, sugerindo ainda que a Mesa Diretora abstenha-se de praticar qualquer ato de veiculação de publicidade, na forma do entendimento adotado na presente manifestação, ainda que por meio de veículos oficiais, tal como a TV Câmara ou o website da Edilidade, até que a consulta seja devidamente respondida pelo referido Tribunal.
São Paulo, 02 de junho de 2010.
LUIZ EDUARDO DE SIQUEIRA S.THIAGO
Procurador Legislativo Supervisor
Ofício nº
Senhor Presidente,
Faço uso do presente para solicitar a manifestação desse Egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo à consulta que segue em anexo, com fulcro no artigo 30, inciso VIII, da Lei Federal nº 4.737/65, c/c artigo 23, inciso XI, do Regimento Interno dessa E.Corte Eleitoral.
Aproveito a oportunidade para renovar a Vossa Excelência meus protestos de elevada estima e distinta consideração.
ANTÔNIO CARLOS RODRIGUES
PRESIDENTE
Ao
Excelentíssimo Doutor
Desembargador Walter de Almeida Guilherme
DD. Presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo
Rua Francisca Miquelina, 123 – Bela Vista – São Paulo/SP
CEP: 01316-900
Excelentíssimo Senhor Doutor Presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo
O Vereador ANTONIO CARLOS RODRIGUES, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de São Paulo, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, com fulcro no artigo 30, inciso VIII, da Lei 4.737/65, c/c artigo 23, inciso XI, do Regimento Interno dessa Egrégia Corte, requerer a manifestação desse C.Tribunal em relação à consulta abaixo formulada:
1. Considerando que o inciso VII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 veda a realização de despesas com publicidade, em ano eleitoral, em valores que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição;
2. Considerando a hipótese da Casa Legislativa Municipal não ter realizado despesas com publicidade no último exercício ou em exercícios anteriores, impedindo a apuração da média aritmética a que se refere o dispositivo legal citado;
3. Considerando que referido Poder Legislativo Municipal venha a optar pela realização de despesas em publicidade em ano eleitoral, relativo a cargos eletivos das esferas estaduais e federal, tendo contemplado em seu orçamento financeiro rubrica orçamentária específica para esse fim;
4. Considerando, por fim, que o inciso VII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 remete ao inciso VI do mesmo artigo, o qual contempla restrição que somente tem aplicação no âmbito da circunscrição do pleito eleitoral, a teor do quanto disposto no § 3º do mesmo artigo 73,
PERGUNTA-SE:
1) A VEDAÇÃO PREVISTA NO INCISO VII DO ARTIGO 73 DA LEI Nº 9.504/97 SE APLICA A MUNICÍPIO MESMO QUANDO OS CARGOS EM DISPUTA NA ELEIÇÃO REFIRAM-SE A ESFERAS ADMINISTRATIVAS DIVERSAS?
2) QUAL O PROCEDIMENTO A SER ADOTADO, POR UM LEGISLATIVO COMO O DESCRITO NOS CONSIDERANDOS DA CONSULTA, COM VISTAS A DAR EXECUÇÃO AO COMANDO LEGAL ESTABELECIDO NO INCISO VII DO ARTIGO 73 DA LEI Nº 9.504/97?
3) PODE O LEGISLATIVO MUNICIPAL SUPRA MENCIONADO CONSIDERAR COMO LIMITE DE DESPESAS EM PUBLICIDADE, PARA OS FINS DO DISPOSTO NO ART. 73, INCISO VII, DA LEI 9.504/97, OS VALORES PREVISTOS EM SEU ORÇAMENTO ANUAL SOB A RUBRICA ESPECÍFICA DE GASTOS COM PUBLICIDADE?
Formulada nos termos acima, pede-se, portanto, o pronunciamento desse Egrégio Tribunal Regional Eleitoral, eis que se cuida de consulta sobre matéria de cunho eleitoral e formulada por autoridade admitida pela legislação em vigor, requerendo que Vossa Excelência determine o encaminhamento da presente Consulta a um Juiz Relator, nos termos legais e regimentais.
Nestes Termos,
Espera-se o pronunciamento dessa E.Corte Eleitoral.
São Paulo, de junho de 2010.
ANTONIO CARLOS RODRIGUES
Presidente da
Câmara Municipal de São Paulo
