AT.2 – Parecer nº 13/02.
Referência: Requerimento s/nº, de 26/12/2002, na mesma data protocolado na Presidência sob nº 1012.
Interessado: Vereador *******************.
Assunto: Vereador titular de mandato em curso, para assumir interinamente o mandato de deputado estadual (como suplente em exercício, para substituição temporária, por licença do deputado titular), precisa renunciar ao mandato de vereador ou basta a licença prévia da Câmara Municipal de São Paulo?
Sr. Diretor Geral
Solicitou Sua Excelência, o então titular da Presidência desta Casa Legislativa, manifestação desta Assessoria Jurídica acerca da indagação formulada pelo nobre Vereador *************, que diz respeito ao entendimento sobre o artigo 54, II, “d” da Constituição da República (combinado com: os artigos 27, parágrafo primeiro, e 29, IX, da mesma Constituição; o artigo 15, II, “d” da Constituição do Estado de São Paulo; e o artigo 17, II, “d” da Lei Orgânica do Município de São Paulo). Tais dispositivos consagram a vedação constitucional, aos parlamentares brasileiros, de “ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo” (originais sem o destaque).
Conforme consta, o exmo. Sr. *********** titulariza e exerce o mandato de Vereador nesta Câmara Municipal, por força de assim ter sido sufragado no certame eleitoral do ano 2000; ademais, na eleição realizada em 2002, foi candidato a deputado estadual, tendo então alcançado a primeira suplência pela coligação partidária que integrou — o que o legitima, com o início da nova legislatura estadual, e na hipótese de licença de algum deputado estadual eleito pela coligação, a ser convocado para assumir temporariamente o mandato junto à Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo.
Assim, indaga o nobre Vereador se, para assumir interinamente o mandato de deputado estadual (como suplente em exercício, para substituir temporariamente o deputado titular, por licença deste), deve obrigatoriamente renunciar ao mandato de vereador do qual é titular, ou basta a licença prévia da Câmara Municipal de São Paulo?
2. O nobre consulente informa a existência de precedentes verificados neste Parlamento municipal, fazendo referência aos casos dos Exmos. Srs. **************** e **************, com parecer da d. Comissão de Constituição e Justiça (lavrado por ocasião do primeiro desses precedentes, relativo ao Vereador ***************) e aprovação do Plenário desta Câmara Municipal, autorizando o simples afastamento prévio desta E. Casa, sem renúncia ou perda da titularidade do mandato de Vereador, para o fim de assumir, respectivamente, como Senador e como Deputado Federal, na condição de Suplente em exercício provisório, para substituir temporariamente o respectivo titular do mandato efetivo, que, por sua vez, encontrava-se em situação de afastamento provisório.
Ambos os invocados precedentes nesta Casa ocorreram sob a vigência do ordenamento inaugurado pela Constituição Brasileira de 1988.
No expediente que registra e reproduz o precedente relativo ao nobre Vereador ***************, lido e deliberado na 237ª Sessão Ordinária deste Legislativo, realizada no dia 22/12/1994 (publicada no Diário Oficial do Município em 04/01/1995, págs. 26 e seguintes, conforme cópia inclusa), encontra-se também referência a um outro caso análogo, respeitante ao Exmo. Sr. ************* e à respectiva Câmara Municipal de ****************, mencionado tanto no requerimento do então Vereador ************* quanto – com mais detalhes – no Parecer dado pela d. Comissão de Constituição e Justiça desta Câmara por ocasião da consulta do nobre Vereador ****************.
3. Como vejo, entendo que o Parecer da douta Comissão de Constituição e Justiça desta Câmara Municipal (datado aos 29 de agosto de 1989, e que contou com a ilustre relatoria do nobre Vereador ***********), deu à matéria o tratamento que melhor se ajusta aos ditames constitucionais pertinentes, consoante a boa técnica hermenêutica, abordando com propriedade, de forma precisa e direta, o que parece ser o ponto fulcral da questão, pelo que, dele vale a pena transcrever o que segue:
“Com relação à constitucionalidade da acumulação hipoteticamente aventada pelo Vereador *****, é ela plena e inquestionável. A Constituição Federal, com efeito, veda apenas que Deputados e Senadores, desde a posse, sejam ‘titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo’; isto é o que dispõe o art. 54, II, d. No caso em pauta, não há o exercício de dois mandatos públicos eletivos na condição de titular, já que o Vereador ***** manteria, na condição de titular, o mandato de Vereador e exerceria o mandato de Senador tão somente na condição de suplente em exercício. (…) não resta a menor dúvida de que a acumulação, nos termos da indagação formulada, não configura qualquer inconstitucionalidade.
A título de comprovação do entendimento aqui exarado, cabe mencionar a existência de precedente, verificado já sob a égide da nova Constituição Federal. A Câmara dos Deputados, em sua composição atual, registra a figuração, como integrante da bancada paulista, do Deputado ****, que, sendo atualmente vereador junto à Câmara Municipal de São José dos Campos, assumiu, na condição de suplente em exercício, a vaga aberta por licença do Deputado ****, que desempenha as funções de Secretário de Saúde do Município de São Paulo. O Deputado **** mantém a titularidade do mandato de Vereador, encontrando-se temporariamente licenciado, e desempenha, na condição de suplente em exercício, o mandato de Deputado Federal.
(…)
Por todo o exposto, é de se concluir que não há qualquer inconstitucionalidade ou incompatibilidade no exercício temporário de mandato de Senador por Vereador da Câmara Municipal de São Paulo devidamente licenciado nos termos legais e regimentais” (cópia inclusa).
4. Com efeito, cuida-se de ponto pertinente ao tema das vedações, das proibições, das incompatibilidades, dos impedimentos constitucionalmente dispostos para os titulares da representação parlamentar nas diversas esferas do poder político que formam o estado brasileiro.
No que importa à questão posta em debate, assim dispõe o art. 54, inciso II, alínea “d” da Constituição Federal:
“Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:
I – desde a expedição do diploma: (…)
II – desde a posse: (…)
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo” (original sem os destaques).
Em relação aos vereadores, tais vedações foram previstas pela Carta Política brasileira na seguinte conformidade:
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, (…) atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (…)
IX – proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa” (inciso renumerado pela Emenda Constitucional nº 1, de 31/03/1992; original sem destaques).
Para os deputados estaduais, a matéria foi assim disposta na Constituição brasileira:
“Art. 27. (…)
“§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas” (original sem destaques).
De sua vez, diz o artigo 15, II, “d”, da Constituição do Estado de São Paulo:
“Os Deputados não poderão:
I – desde a expedição do diploma: (…)
II – desde a posse: (…)
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato eletivo federal, estadual ou municipal” (original sem destaques).
Também a Lei Orgânica do Município de São Paulo estatui:
“Art. 17 – O Vereador não poderá:
I – desde a expedição do diploma: (…)
II – desde a posse: (…)
d) ser titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo em qualquer nível” (original sem destaques).
5. Anteriormente ao ordenamento constitucional instaurado a 05 de outubro de 1988, assim dispunha a Carta decretada com a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969:
“Art. 34 – Os deputados e senadores não poderão:
I – desde a expedição do diploma: (…)
II – desde a posse: (…)
c) exercer outro cargo eletivo federal, estadual ou municipal” (original sem destaque).
A Constituição de 24 de janeiro de 1967 apresentava redação semelhante em seu artigo 36, verbis:
“Art. 36. Os deputados e senadores não poderão:
I – desde a expedição do diploma: (…)
II – desde a posse: (…)
c) exercer outro cargo eletivo, seja federal, estadual ou municipal” (original sem destaque).
Na Carta Política de 18 de setembro de 1946, o art. 48, II, “d” proibia, aos parlamentares federais, exercer outro mandato legislativo:
“Art. 48. Os deputados e senadores não poderão:
I – desde a expedição do diploma: (…)
II – desde a posse: (…)
c) exercer outro mandato legislativo, seja federal, estadual ou municipal”.
6. Verifica-se que a Constituição de 1988 introduziu inovação importante na matéria, comparativamente às três Cartas Políticas que a antecederam: antes, a vedação incidia sobre o exercício simultâneo de outro cargo ou mandato eletivo; pelo Texto Maior de 1988, a vedação incide sobre a titularização de outro cargo ou mandato eletivo.
7. Em doutrina, comentadores consideram o novo dispositivo constitucional mais rigoroso que o anterior, por conter proibição mais abrangente.
É certo dizer que a vedação ora em vigor é mais abrangente e – portanto – mais rigorosa que a anterior. Porém, este maior rigor e abrangência exige um exame atento e cuidadoso, para não ser elastecido em grau que o teor da alteração do texto constitucional desautoriza.
Com efeito, se antes a vedação se referia ao exercício simultâneo, agora ela abrange, além desse exercício simultâneo, também o acúmulo simultâneo de titularização de mandatos eletivos por parlamentares, mesmo sem nenhum exercício.
A permanência da vedação ao exercício simultâneo, pelo parlamentar, a qualquer título, de mais de um mandato público eletivo decorre, a meu ver, de necessária interpretação sistemática. Com efeito, se ao parlamentar é vedada a titularidade simultânea de mais de um mandato – e, portanto, não pode haver o exercício simultâneo de dois mandatos na hipotética condição qualificada de titular de ambos –, não seria coerente admitir o exercício simultâneo em situação de menor qualificação jurídico-política que a de titular (ou seja, na condição de suplente, seja de apenas um, seja de ambos os hipotéticos mandatos).
Desta forma, a proibição constitucional vigente desdobra-se para abranger duas situações em tese: continua vedado, ao parlamentar, o exercício simultâneo, a qualquer título, de mais de um mandato público eletivo; bem assim, passou a ser-lhe também vedada a titularização de mais de um mandato público eletivo, mesmo sem nenhum exercício.
Porém, data vênia, não parece razoável entender o aumento do grau da vedação em exame ao ponto de aplicá-la também a situação que induvidosamente não configura nenhuma das proibições compreendidas no dispositivo constitucional vigente – a exemplo, como se viu, da situação ora em exame, em que nem se cogita de exercício simultâneo, nem se trata de titularidade simultânea de mais de um mandato.
8. Quanto a não se tratar, a hipótese figurada na presente consulta, de titularidade simultânea de mais de um mandato, tal assertiva assenta-se em fundamentos jurídicos que se afiguram consistentes.
Com efeito, o suplente, enquanto tal, não é titular de mandato. Ele apenas detém a expectativa de substituir provisoriamente o titular eleito, em caso de afastamento provisório deste, ou a expectativa de suceder o titular, isto é, de substituí-lo em definitivo, em caso de vaga definitiva.
A vaga definitiva ocorre por morte, renúncia, ou perda do mandato por parte do titular; a perda se dá pela cassação ou pela extinção do mandato.
Quando o suplente é chamado para suceder aquele que foi titular – em outras palavras, quando é convocado para substituir em caráter definitivo aquele que já não é mais o titular –, o suplente passa, aí sim, a ser o novo titular do mandato, perdendo então a condição de suplente. Nessa hipótese, se ele já é titular de outro mandato parlamentar, aí então estaria configurada uma situação abarcada pela vedação constitucional em foco (Constituição Federal, art. 54, II, “d” e os correspondentes dispositivos estaduais e municipais), qual seja, situação de titularidade simultânea de mais de um mandato parlamentar, de maneira que, para tomar posse na vaga aberta a que for convocado, haveria a necessidade de renunciar ao outro mandato.
Bem diferente se mostra a hipótese do suplente convocado para substituição provisória, quando do afastamento temporário do titular. Neste caso, o suplente não perde esta condição, não se transmuda em titular do mandato: exerce-o provisoriamente, como suplente.
9. É o que ensinou Pontes de Miranda: “(…) se é em caso de licença de alguém ou do art. 51 [“Art. 51. O deputado ou senador investido na função de ministro de Estado, interventor federal ou secretário de Estado, não perde o mandato”], fica no lugar do que se afastou; não é mais do que suplente. Vaga, portanto, do exercício” (Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1946, vol. II, p. 44, com. ao art. 52, que versava sobre convocação de suplente de deputado ou senador; apud Norma Izabel Ribeiro Martins, Suplência, in Revista de Informação Legislativa, janeiro-março/1969, pp. 109-110).
É o que também decorre da lição de José Afonso da Silva acerca de um dos elementos característicos do mandato político representativo, que seja, a irrevogabilidade – característica essa que, à evidência, só favorece o titular do mandato, e não o suplente em substituição provisória do titular temporariamente afastado. Assim discorre o ilustre constitucionalista, acerca do mandato político representativo: “É irrevogável, porque o eleito tem o direito de manter o mandato durante o tempo previsto para sua duração (…), salvo perda nas hipóteses indicadas na própria Constituição” (José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, SP, Malheiros Ed., 10ª ed., 1995, p. 139).
De resto, a diferença de situação jurídica, entre o suplente convocado que assume em caráter de substituição provisória, e o titular do mandato, mostra-se reconhecida nos regimentos internos dos parlamentos das diversas esferas políticas do Estado brasileiro, como se vê a seguir, exemplificativamente:
Regimento Interno da Câmara dos Deputados, “Art. 243. O Suplente de Deputado, quando convocado em caráter de substituição, não poderá ser escolhido para os cargos da Mesa ou de Suplente de Secretário, nem para Presidente ou Vice-Presidente de Comissão, ou integrar a Procuradoria Parlamentar” (apud Josué dos Santos Ferreira, Os Meandros do Congresso Nacional, Brasília, Senado Federal – Câmara dos Deputados, Ed. Forense, 2001, p. 524; original sem destaques).
Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, art. 3º, § 1º: “§ 1º – Quando algum Deputado tomar posse em sessão posterior à em que foi prestado o compromisso geral ou vier a suceder ou a substituir outro, (…)” (cf. X Consolidação, 2001, p. 6).
Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo, art. 41, § 2º: “§ 2º – Os Suplentes de Vereador não poderão ser eleitos e nem assumir a presidência e vice-presidência das Comissões.”
10. Em que pese as considerações expendidas, entre outras que deixam de ser consignadas em atenção à urgência encarecida ao presente expediente, cabe registrar a ocorrência, em doutrina e jurisprudência, de observações aparentemente destoantes do entendimento aqui esposado. Mencionam-se, sem entrar em detalhes, dois exemplos: Aurélio Saffi, O Poder Legislativo Municipal, Bauru, Edipro, 1994, p. 106; e Pinto Ferreira, Comentários à Constituição Brasileira, 3º vol., SP, Saraiva, 1992, p. 11. Tais leituras parecem deixar dúvidas quanto à posição de seus autores relativamente à situação do suplente que assume o exercício da função legislativa. Porém, entendo tais manifestações como feitas em sentido genérico, que não leva em conta a peculiar situação do suplente que assume a função legislativa em caráter de substituição provisória.
11. De todo modo, a circunstância parece indicar a recomendação de que a consulta seja também formulada perante a Assembléia Legislativa de São Paulo, que também tem atribuição própria e autônoma no caso figurado, no que respeita à convocação, posse e exercício, mesmo em substituição provisória, do suplente de deputado estadual.
12. Por todo o exposto, concluo manifestando integral concordância com o entendimento adotado nos precedentes colacionados, que também reputo aplicável à hipótese figurada na presente consulta, respondendo no sentido de que, para assumir temporariamente como deputado estadual, na condição de suplente, substituindo provisoriamente o deputado titular na hipótese de licença do mesmo, basta ao nobre Vereador consulente a prévia licença do mandato que titulariza na Câmara Municipal de São Paulo. Sem embargo deste posicionamento, entendo recomendável que a consulta seja também formulada junto à Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo.
É o parecer, s.m.j., que submeto à consideração superior.
São Paulo, 17 de janeiro de 2003.
Sebastião Rocha
Assessor Técnico Supervisor Substº (Juri)
OAB/SP nº 138.572
INDEXAÇÃO:
AFASTAMENTO
ANALOGIA
DEPUTADO ESTADUAL
MANDATO eletivo
PROVISORIEDADE
RENÚNCIA
SUBSTITUIÇÃO
SUPLENcia
TITULARIEDADE