Nota Técnica nº 001/2020

Assunto: Projeto de Resolução – Redução percentual de valor de subsídios de Vereadores, e Auxílios Encargos Gerais de Gabinete em função da pandemia do Coronavírus– Estruturação de cargos e remuneração de servidores que não implique aumento de despesas – Possibilidade – Adequação formal; Redução de vencimentos de servidores ocupantes de cargos de livre provimento em comissão – inconstitucionalidade, independentemente do veiculo normativo – inteligência do art. 37, XV da Constituição Federal.

Trata-se de apreciar, com urgência, o aspecto formal relativo ao veículo normativo compatível com a ordem jurídica vigente tendo em vista a apresentação pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Projeto de Resolução visando a que, enquanto perdurarem os efeitos da situação de calamidade pública no Município de São Paulo, objeto do Decreto Municipal nº 59.291, de 20 de março de 2020, sejam reduzidos, em determinados percentuais:
I- o subsídio dos Vereadores, fixado na Resolução da Câmara Municipal de São Paulo nº 01/2016;
II- o denominado Auxílio -Encargos Gerais de Gabinete, previsto no art. 43 da Lei 13.637 de 04 de setembro de 2003.
III – a remuneração dos servidores ocupantes de cargos de livre provimento em comissão, do Quadro de Servidores da Câmara Municipal de São Paulo, conforme fixado pela Lei nº 13.637, de 10 de setembro de 2003, e legislação correlata.
A matéria há de ser analisada à luz dos arts, 48, caput, 51, IV e 52, XIII: da Constituição Federal, in verbis:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União…”
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

Faço notar que entre as competências exclusivas do Congresso, está a de fixação de subsídio para os Deputados Federais e os Senadores (art. 49, VI). Assim, independe de sanção do Chefe do Poder Executivo, explicitamente, por determinação da Constituição Federal, a fixação de subsídios de parlamentares, razão pela qual o Projeto de Resolução, ao prever acerca de subsídios de parlamentares, por tal veículo normativo, não há de sofrer qualquer reparo quanto à forma.
Todavia, o art. 29, inc. VI da Constituição Federal dispõe que “o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente”, com o qual guarda simetria o art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo. Parece-nos que o impedimento gerado pela regra da anterioridade da legislatura compreende a inalterabilidade do subsídio dos edis durante a legislatura.
Assim, em tese, a redução da remuneração dos Vereadores por meio do projeto ora apresentado poderá ser acusada de, formalmente, infringir o art. 29, inciso VI, do da Constituição Federal, denominada “regra da legislatura”. Com efeito, há julgados nesse sentido, tais como:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Art. 1º, § 2º, in fine, e art. 3º da Lei nº 7.062, de 4 de julho de 2011, do Município de Piracicaba. Previsão de reajuste anual do subsídio dos Vereadores. Inconstitucionalidade. Inobservância da denominada “regra da legislatura”, segundo a qual os subsídios dos Vereadores devem ser fixados para a legislatura seguinte. Art. 29, VI, da Constituição Federal. Deliberação dos Vereadores sobre a conveniência e oportunidade de reajustar seus próprios subsídios. Inadmissibilidade, sob pena de esvaziamento do significado do dispositivo constitucional. Norma que, ademais, vincula a revisão anual dos subsídios dos Vereadores aos índices adotados para os servidores públicos municipais. Manifesta infringência do art. 115, XV, da Constituição do Estado de São Paulo. Ação julgada procedente (ADI 2204416-08.2014, Rel. Des. ANTONIO CARLOS VILLEN, j. 27.04.2016).”
Especificamente quanto à Resolução nº 01/2016 da CMSP, fixando os subsídios de 2017 a 2020, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na ADIn nº 0000627-14.2017.8.26.000 (Rel.Des. Borelli Tomaz, j. 8.11.2017) embora tenha reconhecido a constitucionalidade da mencionada Resolução, considerou inconstitucional o art. 2º da Resolução, que previa o reajuste anual do subsídio, exatamente por violação ao art. 29, inciso VI da CF, tendo o STF mantido tal decisão no AG.REG. no RE nº 1.126.828/SP.
Por outro lado, cabe invocar também o art. 37, inc. XV da Constituição Federal, segundo o qual o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 2.238-MC/DF, sob a relatoria do Ministro Ilmar Galvão, assentou, com base nos termos do art. 37, XV, da Constituição, a impossibilidade de retenção salarial ser utilizada como meio de redução de gastos com pessoal com o objetivo de adequação aos limites legais ou constitucionais de despesa. Tal entendimento veio a ser confirmado pelo Ministro Roberto Barroso, ao negar provimento ao RE 836.198 PB, j. 7.06.2016).Também no RE/SP n˚ 213.524 o Supremo Tribunal Federal posicionou-se em manter a decisão do Tribunal de Justiça local que revogou a redução dos subsídios dos vereadores, tendo o voto vencedor do Ministro Marco Aurélio, indicando que “[…] a cláusula referente à fixação da remuneração na legislatura em curso visa a colar ao ato equidistância, independência, razão pela qual o momento propício estaria no período que antecede ao pleito, já que com este ter-se-ia a ciência dos que viriam a beneficiar-se da nova fixação. Esse enfoque atende à mens legis da norma constitucional. A razão de ser de fixar-se ao término da legislatura em curso a nova remuneração está, justamente, em buscar-se a almejada equidistância, obstaculizando-se, assim, procedimento que implique legislar em causa própria ou em prejuízo daqueles de facção política contrária.”
Assim, em princípio, parece-nos que a medida de redução dos subsídios somente seria possível se estivesse comprometido o limite previsto no §1º, do art. 29-A da Constituição Federal, o que não é o caso. Assim, a proposta, em tese, pode ser contestada em razões de afronta formal (violação à “regra da legislatura”) e material (violação à irredutibilidade material) às normas constitucionais. No entanto, não se pode ignorar que a inaudita pandemia deflagrada neste ano, com devastador impacto econômico e social, tem suscitado novos enfoques jurídicos para situações e medidas a ela relacionadas, que privilegiem a solidariedade.
A título de exemplo, o Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADI 6357 MC/DF, em voto do Ministro Relator Alexandre de Moraes, ad referendum do Plenário da Corte, conferiu interpretação conforme à Constituição Federal a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal para, durante a emergência em Saúde Pública de importância nacional e o estado de calamidade pública decorrente de COVID-19, afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade gerado pela disseminação de COVID-19, ressaltando que a medida cautelar se aplica a todos os entes federativos que, nos termos constitucionais e legais, tenham decretado estado de calamidade pública decorrente da pandemia de COVID-19.
Lembre-se ainda que o STF, em julgado paradigmático, atentou para a prevalência dos princípios da solidariedade e do equilíbrio financeiro sobre outros, não reconhecendo o direito adquirido dos pensionistas que não pagavam a contribuição à Previdência (ADIn 3.105, Rel. Ministro Cezar Peluso, j. 18-8-2004).
De qualquer modo, ressalte-se que a medida extrema da qual se cogita – redução de subsídios de parlamentares no curso da legislatura, em que pesem as apontadas normas constitucionais relativas à anterioridade e à irredutibilidade – haveria de estar expressamente relacionada a medidas de enfrentamento ao combate à pandemia, tal como se deu na Lei nº 17.338 de 14 de abril de 2019, aprovada nesta Casa. Com efeito, ali restou consignado expressamente que “em virtude da situação de emergência e de calamidade pública decorrentes do Coronavírus, como medida excepcional, no exercício de 2020 deverá a Mesa Diretora da Câmara Municipal, por ato próprio, transferir o saldo….do Fundo Especial de Despesas da Câmara Municipal à Conta Única do Tesouro Municipal”. E ainda: Os valores transferidos na forma prevista no caput deste artigo deverão, preferencialmente, ser utilizados em ações vinculadas à Secretaria Municipal da Saúde e à Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social no enfrentamento ao Coronavírus no Município de São Paulo.” Assim, ficaria plasmada a razão pela qual medida tão extrema, e em princípio desafiadora das normas constitucionais relativas à anterioridade e à irredutibilidade dos subsídios, seria admissível em face da circunstância tão excepcional vivenciada.
Em outro tópico, o Projeto de Resolução em tela alude à previsão de redução de valores relativos ao denominado Auxilio-Encargos Gerais de Gabinete, disponibilizado mensalmente a cada Gabinete de Vereador e Lideranças, destinado a ressarcir as despesas com o seu funcionamento e manutenção, inerentes ao pleno exercício das atividades parlamentares (art. 43 da Lei nº 13.637 de 10 de setembro de 2003, com a redação dada pela Lei nº 14.381 de 7 de maio de 2007).

Tal, como proposto, é cabível mediante Resolução. Com efeito, a instituição de Auxílios-Encargos Gerais de Gabinetes é inerente à organização administrativa da Câmara Municipal. Trata-se, à evidência, de matéria interna corporis, relacionada à organização e funcionamento do Poder Legislativo, e a Constituição Federal nos art. 48 dispensa explicitamente a sanção do Chefe do Poder Executivo para tais matérias, elencadas nos art. 51, IV e 52, XIII. É vedada, pois, a ingerência do Poder Executivo, sob pena de afronta, igualmente, ao art. 2º da Constituição Federal, que consagra a harmonia e independência entre os Poderes.

Nota-se, todavia, que a instituição de Auxílios-Encargos Gerais de Gabinetes deu-se mediante Lei. Ora, tal se deu não porque a estrutura e organização do Poder Legislativo sujeitem-se ao crivo do Chefe do Poder Executivo, e sim porque da instituição de tal auxílio, emergia o aumento de despesas.

Nesse passo, no que se refere às prerrogativas do Poder Executivo, deve trazer-se à colação o art. art. 84, VI, a da Constituição Federal. Este dispositivo reserva ao Chefe do Poder Executivo a competência privativa para organização da administração federal, mediante decreto, quando não implicar aumento de despesa ou criação ou extinção de órgãos públicos. Ou seja, a faculdade de auto-organização, corolário lógico do principio de harmonia e independência entre os Poderes, reclama a lei apenas se houver aumento de despesas, já que matéria orçamentária requer participação dos dois Poderes.
Com igual fundamento, a alteração pelo Poder Legislativo da Lei relativa ao Auxilio Encargos Gerais de Gabinete, visando à redução dessa despesa, há de ser feita por Resolução, não sendo admissível submeter tal medida à sanção ou veto do Chefe do Poder Executivo, sob pena de ofensa direta aos arts. 2º, 48, 51, IV e 52, XIII da Constituição Federal.

Todavia, indo mais além, o Projeto de Resolução em tela propõe a redução do valor da remuneração dos ocupantes de cargos de livre provimento em comissão.

A Constituição do Estado de São Paulo, em consonância à Constituição Federal, assim dispõe, em seu art. 20, inc. III:
Artigo 20 – Compete, exclusivamente, à Assembleia Legislativa:
(.)
III dispor sobre a organização de sua Secretaria, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias”.

Ou seja: a FIXAÇÃO da remuneração de servidores do Legislativo deve ser estabelecida por LEI de iniciativa das respectivas Casas Legislativas, leis estas que devem estar em compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Portanto, a Constituição Federal pede a figura da Lei para fixação de remuneração dos cargos do Legislativo, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. E a Constituição Federal dispensa a sanção do Chefe do Poder Executivo para tudo o que diz respeito à organização e funcionamento do Poder Legislativo, bem como criação ou extinção de seus cargos. Por outro lado, a mesma Constituição Federal faculta ao Poder Executivo, por Decreto, dispor sobre tudo o que diga à Administração Federal, desde que não haja aumento de despesas (art 84, VI). Aponte-se, ainda que o art. 63, inc. II da Constituição Federal também é expresso ao vedar o aumento da despesa nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Ressalte-se que a Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente no município de São Paulo – a Lei 17.152/2019, LDO/2020 – dispõe em seus arts. 24 a 28, quanto às diretrizes de despesas de pessoal. É importante assinalar que o art. 26 da LDO/2020 prevê expressamente a hipótese de, conforme o caso, o Poder Legislativo deliberar nessa matéria por meio de Resolução.

Também importa mencionar o caput do art. 16 da Lei nº 17.153, de 17 de agosto de 2019, que dispõe com acerto:

“Art. 16. A partir da vigência da presente Lei, e desde que não haja aumento de despesa, as normas relativas à organização administrativa e institucional da Câmara Municipal, inclusive de seus Gabinetes, e as relativas às atribuições, criação, transformação e extinção de cargos e funções do Quadro de Pessoal do Legislativo, também com o fim de alterar as disposições legais vigentes, serão editadas mediante Resolução, respeitada a competência da Mesa Diretora e observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.”

Esse entendimento tem sido manifestado pela Procuradoria Geral de Justiça e está sedimentado no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. A título exemplificativo, colhe-se parecer do Ministério Público do Estado de São Paulo, no Protocolado SEI nº 29.0001.0024492.2018-70, em cuja ementa se lê:

“1. O instrumento hábil para disciplinar matéria da competência exclusiva do Poder Legislativo é a resolução. Ainda que a iniciativa legislativa tenha sido respeitada, a participação do chefe do Poder Executivo no processo legislativo tipifica invasão da órbita da competência exclusiva do Poder Legislativo, violando, assim, o princípio da separação de poderes. Violação ao caput do art. 19 e inciso III do art. 20 da Constituição Estadual.”

No âmbito da jurisprudência, podem-se colacionar diversos julgados:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei n. 7.604, de 14 de dezembro de 2017, do Município de Guarulhos (que altera a estrutura administrativa e organizacional da Câmara Municipal de Guarulhos) (…) 1. Ofensa ao princípio da separação de poderes Disciplina da organização e funcionamento do Poder Legislativo que deve ser dirimida por meio de Resolução, de competência da Câmara Municipal (art.20, III, da Constituição Estadual); (Direta de Inconstitucionalidade nº 2232213-17.2018.8.26.0000. TJ SP, v. u., Rel. Des. Salles Rossi, j. 27 de março de 2019). .

Em outro julgado, relativo à Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do Município de Mogi Guaçu, o D. Relator Des. Xavier de Aquino, reportando-se ao Parecer do Procurador de Justiça, assim se manifestou: “Vale lembrar, também, que as competências outorgadas pela Constituição são irrenunciáveis, incomunicáveis e indelegáveis, sendo assim, nem a aquiescência por parte da Câmara da participação do chefe do Executivo na edição do diploma impugnado afasta a inconstitucionalidade existente. Por isso, não se há falar em autonomia municipal para dispor der maneira diversa das normas constitucionais mencionadas. Assim, a norma objurgada é de ser declarada inconstitucional, pois se insere no âmbito da competência exclusiva do Poder Legislativo, ao teor do que dispõe o inciso III, do artigo 20, da Constituição Bandeirante”. O acórdão restou assim ementado:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Complementar nº 1.338, de 02 de junho de 2017, que altera a Lei Complementar nº 1.156, de 25 de novembro de 2011, que “Dispõe sobre a Reestruturação Administrativa Organizacional e Administrativa de Pessoal da Câmara Municipal de Mogi Guaçu, e dá outras providências.”. Vício de forma. Temas afetos à estrutura administrativa do Legislativo que devem ser feitos através de Resolução. Inteligência do artigo 20, III, da Carta Paulista. Inconstitucionalidade. (Direta de Inconstitucionalidade nº 2243604-03.2017.8.26.0000, TJ SP, v.u., Rel. Des. Xavier de Aquino, j. 25 de abril de 2018).

Nesse sentido é também a doutrina. Alexandre de Moraes preleciona: “não haverá participação do Presidente da República no processo legislativo de elaboração de resoluções, e, consequentemente, inexistirá veto ou sanção, por tratar-se de matérias de competência do Poder Legislativo” (Direito Constitucional, São Paulo, tlas, 27ª ed, 2011, p. 724/725).

Jose Afonso da Silva por sua vez ensina: “A independência dos poderes significa: (a) que a investidura e permanência das pessoas num dos órgãos do governo não depende da confiança nem da vontade dos outros; (b) que, no exercício das atribuições que lhe são próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem necessitam de sua autorização; (c) que, na organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas as disposições constitucionais e legais; assim é que cabe ao Presidente da República prover e extinguir cargos públicos da Administração Federal, bem como exonerar ou demitir seus ocupantes, enquanto é da competência do Congresso Nacional ou dos Tribunais prover os cargos dos respectivos serviços administrativos, exonerar ou demitir seus ocupantes; às Câmaras do Congresso e aos Tribunais compete elaborar os respectivos regimentos internos, em que se consubstanciam as regras de seu funcionamento, sua organização, direção e polícia, ao passo que ao Chefe do Executivo incumbe a organização da Administração pública, estabelecer seus regimentos e regulamentos” (Curso de Direito Constitucional Positivo, 26ª edição, Malheiros Editores, p.110)

A questão, porém, relativa à proposta de REDUÇÃO DOS VENCIMENTOS DOS SERVIDORES OCUPANTES DE CARGOS DE LIVRE PROVIMENTO EM COMISSÃO ultrapassa a questão do veículo normativo para tanto – se Lei ou Resolução. Se, por um lado, não há controvérsias quanto a discricionariedade administrativa para manejar a estrutura remuneratória dos seus cargos em comissão, do outro, merece atenção a preservação da estabilidade financeira para esses servidores (inc. XV do art. 37 da Constituição).

É notório que a candente situação de calamidade pública vigente no país requeira soluções drásticas, inclusive cogitando-se não só de corte de subsídios de parlamentares, ou de redução de Auxílios Encargos Gerais de Gabinete, como também de do corte de vencimentos dos servidores. Como os cargos de livre provimento em comissão são, por definição, precários, transitórios e demissíveis pode parecer, em princípio, não estarem alcançados pelo princípio da irredutibilidade de vencimentos, expresso no art. 37, XV da Constituição Federal. Trata-se de questão complexa, ainda não definitivamente sedimentada na jurisprudência, que, todavia, tende a resguardar a estabilidade financeira dos servidores.

No RE 378932, a 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal entendeu que a irredutibilidade de vencimentos também se aplica aos ocupantes de cargos de livre provimento em comissão, vencido o então Ministro Joaquim Barbosa. Em julgado do Superior Tribunal de Justiça (RMS nº 30.410 PB), servidores que sofreram essa redução obtiveram decisões favoráveis, pois se entendeu que a premissa da natureza ad nutum que caracteriza a investidura no posto comissionado não pode servir de suporte para a redução remuneratória. Nessa linha de entendimento, a incidência subjetiva da norma abrange os servidores estatutários, empregados públicos (do regime celetista), ou ocupantes de cargos de livre provimento em comissão.

Além disso, as despesas com pessoal, nos termos da Constituição Federal, encontram os limites já expressos no art. 169 da Constituição Federal, que exigem a observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. Quando ultrapassado tais limites, as hipóteses constitucionalmente admitidas são a de redução de cargos comissionados, mas não se prevê a redução de vencimentos de seus ocupantes.

Cabe registrar, a propósito, que desde o ano 2000, tramita no STF a ADI 2238, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e o Partido dos Trabalhadores (PT) para questionar dispositivos da Lei Complementar de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta Ação Direta de Inconstitucionalidade ainda pende de julgamento.

Entre os dispositivos questionados da LRF, estão a parte final do § 1º do art. 23 e o seu § 2º, que estabelecem, respectivamente, a possibilidade de redução da remuneração de cargos e funções e a redução temporária de jornada de trabalho, com proporcional diminuição de vencimentos, para a adequação dos gastos com pessoal dentro dos limites fixados pela mesma Lei. Confira-se:

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.
§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.
§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.

Ou seja, segundo a LRF, para a observância do limite de despesas, estar-se-ia autorizada a redução dos valores atribuídos aos cargos no lugar de sua extinção. No pedido de declaração de inconstitucionalidade, argumentou-se que a redação do § 1º a respeito da redução dos valores atribuídos aos cargos afronta o inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o qual determina como providência primeira a “redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança”.

De acordo com os requerentes, essa redução não pode contrariar o disposto no inciso XV do art. 37 do texto Constitucional, que assegura a irredutibilidade de vencimentos e subsídios dos servidores públicos, ocupantes de cargos comissionados ou efetivos.
Além disso, defendeu-se que os incisos do § 3º do art. 169 da Constituição Federal revelam uma preferência do Constituinte pela redução dos cargos comissionados, preservando o quanto possível o número de servidores do quadro permanente, ainda que não estáveis. Desse modo, a extinção de cargos seria via indispensável para a tomada de providência.

Ora, o estado de calamidade pública, embora possa recomendar medidas drásticas no corte de despesas, não se confunde com a situação de inobservância dos limites de despesas com pessoal, de resto inocorrente na Câmara Municipal de São Paulo. Não cabe sequer a analogia.
Confira-se, a propósito, o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0027692-13.2019.8.26.0000, de relatoria do i. Des. Alex Zilenovski, do C. Órgão Especial, datado de 4 de setembro de 2019:

“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 2º da Lei Municipal 2.594/2016, que reduziu em 20% a remuneração dos cargos em comissão constante das Leis Municipais 2252, de 09 de setembro de 2015 e 2563, de 29 de janeiro de 2016. Segundo a C. Câmara suscitante (fls. 343/349), a lei em questão viola o artigo 37, inciso XV, da Constituição Federal, que dispõe acerca da irredutibilidade de subsídio e dos vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos, eis que não demonstrada a ocorrência das hipóteses autorizativas da medida mais severa. Dispõe o artigo 37, inciso XV, da Constituição Federal: XV – o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; A Constituição do Estado de São Paulo, em consonância com o que dispõe a Carta Magna, disciplina a esse respeito que: Artigo 115 – Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas: (…) XVII o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, observado o disposto na Constituição Federal; Diante dessa previsão, extrai-se a máxima da impossibilidade de redução dos subsídios de servidores públicos, observadas as exceções constitucionais, discriminadas na Lei Complementar nº 101/2.000 (arts. 22 e 23). Não se verifica demonstrada, pois, nenhuma situação excepcional que demandasse a redução de vencimentos prevista na lei questionada, consoante previsões estampadas nos incisos I e II do §3º do art. 169 da Constituição Federal. Destarte, necessária a declaração de inconstitucionalidade, em caráter incidental, do artigo da lei municipal mencionado, por violar os artigos 37, inc.XV e 169,§3º,incs. I e II, da Constituição Federal e art. 115, inciso XVII, da Constituição Estadual

No mesmo sentido, também se podem citar decisões recentes na Remessa Necessária Cível nº 0006274- 8.2018.8.26.0082, do TJESP, 9ª Câmara de Direito Publico, Rel. Oswaldo Luiz Palu, j. 3 de abril de 2020 e Remessa Necessária Cível nº 0006258-47.2018.8.26.0082, 6ª Câmara de Direito Público. Des. Reinaldo Miluzzi, j. 10 de dezembro de 2019. .

Deste modo, a redução de vencimentos dos servidores revela-se medida de duvidosa constitucionalidade, independentemente do veículo normativo pela qual se dê, tendo em conta o teor do art. 37, inc. XV da Constituição Federal e o alcance e o sentido que vem sendo dado ao princípio da irredutibilidade de vencimentos pelos Tribunais Superiores. Nem mesmo a inobservância dos limites de despesas de pessoal, constitucionalmente exigidos no art. 169, permitiria a imediata adoção de medida dessa natureza.
Pontue-se, finalmente, que a redução de subsídio de parlamentares, embora desafie a irredutibilidade prevista no art. 37, XV da Constituição, decorreria de proposta por eles apresentada, discutida e deliberada, como medida de solidariedade no contexto de uma crise econômica e social sem precedentes, a fim de beneficiar cidadãos mais vulneráveis. Já a questionável redução de remuneração de servidores ocupantes de cargos de livre provimento em comissão não seria passível de assentimento prévio de seus destinatários, o que acentua sua inadequação.

De todo o exposto, sou dada a concluir que:

1. A Resolução é o veículo normativo adequado para a fixação de percentual de subsídios dos Vereadores. Todavia, a medida extrema da qual se cogita – redução de subsídios de parlamentares no curso da legislatura – que desafia a regra da anterioridade (art. 29, VI da CF/88) e da irredutibilidade (art. 37, XV da CF/88) – relaciona-se à excepcionalíssima situação de calamidade pública vivenciada no presente. Deste modo, o texto normativo proposto deverá fazer expressa menção à destinação dos recursos por seu meio economizados, como medida de enfrentamento à pandemia, tal como se deu na Lei nº 17.338 de 14 de abril de 2019, aprovada nesta Casa.
2. A Resolução é o veículo normativo adequado para a proposta de redução dos valores fixados para o Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete, ainda que sua fixação tenha se dado por Lei, uma vez que não há aumento de despesa, e se trata de matéria interna corporis, ao amparo do art. 2º, 48, 51, IV e 52, XIII da Constituição Federal, bem como art. 20, III da Constituição do Estado de São Paulo, além de art. 26 da LDO/2020 e art. 16 da Lei nº 17. 153 de 17 de agosto de 2019. A jurisprudência e a doutrina são pacíficas a este respeito.
3. A reestruturação de cargos e de remuneração dos servidores do Poder Legislativo pode ser feita por Resolução, desde que não implique aumento de despesas e esteja em consonância com a lei de diretrizes orçamentárias. Todavia a redução dos vencimentos de servidores públicos do Quadro do Poder Legislativo, inclusive daqueles que ocupam cargos de livre provimento em comissão – seja por Lei ou por Resolução – é de duvidosa constitucionalidade, posto que o princípio de irredutibilidade de vencimentos previsto no art. 37, inc. XV da Constituição Federal se aplica indistintamente aos servidores públicos. Este é o entendimento que prevalece nos Tribunais Superiores, e a circunstância de calamidade pública não afasta sua incidência.

São Paulo, 23 de abril de 2020

Maria Nazaré Lins Barbosa
Procuradora Legislativa Chefe
OAB. 106.017